Otázniky k právnej úprave prísediacich a nemožnosti podať odvolanie v disciplinárnych konaniach

 

JUDr. Dana Jelínková Dudzíková, sudkyňa Krajského súdu v Bratislave, členka Súdnej rady SR zvolená sudcami

Otázniky k právnej úprave prísediacich a nemožnosti podať odvolanie v disciplinárnych konaniach vedených pred Najvyšším správnym súdom SR

Rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESLP“) vo veci Grosam proti Českej republike z 23.júna 2022, sťažnosť č. 19750/13, poskytuje zaujímavé právne závery, ktoré sú primerane aplikovateľné aj na  disciplinárne konania vedené podľa nášho zákona č. 432/2021 Z.z. o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (disciplinárny súdny poriadok) (ďalej len „DSP“) proti sudcom, prokurátorom, súdnym exekútorom a notárom.

Vec prejednávaná pred ESLPsa týkala disciplinárneho konania, ktoré so sťažovateľom- súdnym exekútorom, viedol disciplinárny senát Najvyššieho správneho súdu ČR. Sťažovateľ vzniesol námietky podľa článku 6 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“) a článku 2 Protokolu 7. Tvrdil, že disciplinárny  súd nebol nezávislým a nestranným súdom, a že mu bolo odopreté právo na odvolanie.

Sťažovateľ tvrdil, že disciplinárny súd nemohol byť považovaný za nezávislý, pretože žiaden zo zástupcov právnických profesií (poznámka autorky – zástupcovia právnických profesií boli prísediacimi), s výnimkou sudcov, nespĺňal požiadavky na nezávislosť a nestrannosť, bez ohľadu na akékoľvek zákonné ustanovenie upravujúce podmienky pre vymenovanie  do disciplinárneho senátu. Zákon okrem toho neupravoval žiadne záruky proti vonkajším tlakom.Na rozdiel od sudcov nestanovil pre prísediacich žiadne kvalifikačné predpoklady, pokiaľ ide o odbornosť a skúsenosti, a nestanovil pravidlá ich vymenovania. Procesu vymenovania prísediacich podľa jeho názoru chýbala transparentnosť (bod 108).

Vo vzťahu k disciplinárnemu konaniu Dohovor vyžaduje jeden z nasledujúcich dvoch možných systémov:

-          profesionálne disciplinárne orgány samy osebe spĺňajú požiadavky dané článkom 6 Dohovoru (nezávislý súd zriadený zákonom), alebo

-          ich síce nespĺňajú, ale podliehajú následnému preskúmaniu zo strany „súdneho orgánu s plnou revíznou právomocou“, ktorý poskytuje záruky článku 6 ods. 1 Dohovoru.

Pojem súd

ESLP už skôr rozhodol, že pojem „súd“ má autonómny význam. Rozsudok vo veci Guðmundur Andri Ástráðsson  spresnil a objasnil príslušné zásady dané judikatúrou, ktoré možno rozdeliť na tri kumulatívne požiadavky.

Po prvé, pokiaľ ide o materiálne vymedzenie pojmu „súd“, ten je charakterizovaný svojou súdnou funkciou, teda tým, že na základe právnych noriem av rámci konania vedeného predpísaným spôsobom rozhoduje veci spadajúce do jeho pôsobnosti  (bod 120)

Po druhé, „súd“ musí takisto splniť viacero ďalších požiadaviek, ako sú nezávislosť, najmä od výkonnej moci, nestrannosť, trvanie mandátu jeho členov a záruky poskytované ním vedeným konaním.

V stručnosti povedané, súdny orgán, ktorý nespĺňa požiadavku nezávislosti (najmä od výkonnej moci) a nestrannosti, nemôže byť považovaný za „súd“ na účely článku 6 ods. 1 Dohovoru. (bod 121)

Nakoniec rozsudok vo veci Guðmundur Andri Ástráðsson doplnil, že samotný pojem „súd“ v sebe zahŕňa podmienku, aby bol zložený zo sudcov vybraných na základe určitých kvalít – teda sudcov spĺňajúcich predpoklady odbornosti a morálnej integrity na výkon sudcovskej funkcie, ktoré sú v právnom štáte od tejto funkcie vyžadované. Prísny postup vymenovania bežných sudcov má prvoradý význam pre zabezpečenie toho, aby do sudcovských funkcií boli vymenovaní v oboch týchto ohľadoch tí najkvalifikovanejší kandidáti.

Čím vyššie sa „súd“ v súdnej sústave nachádza, tým náročnejšie by mali byť príslušné výberové kritériá.

Pre výber laických sudcov potom môžu byť stanovené odlišné kritériá, najmä pokiaľ ide o potrebnú odbornosť. Takýto výber na základe kvalitatívnych kritérií zaisťuje nielen odbornú spôsobilosť súdneho orgánu vykonávať spravodlivosť ako „súd“, ale má tiež zásadný význam pre zabezpečenie dôvery v justíciu v očiach verejnosti a slúži ako doplnková záruka osobnej nezávislosti sudcov. (bod 122)

Pri posudzovaní, či určitý orgán môže byť považovaný za „nezávislý“, súd prihliada okrem iného na nasledujúce kritériá:

-          spôsob ustanovovania jeho členov,

-          dĺžka ich mandátu,

-          existencia záruk proti vonkajším tlakom, a

      -     či orgán budí zdanie nezávislosti. (bod 125)

 

Prísediaci v disciplinárnych konaniach

Pokiaľ ide o existenciu záruk proti vonkajším tlakom, súd konštatuje, že dve tretiny členov senátu - prísediaci, pracovali a dosahovali zárobky mimo pôsobenia v disciplinárnom senáte, čo so sebou nevyhnutne nieslo hmotnú, hierarchickú a administratívnu závislosť na ich primárnych zamestnávateľoch, a teda tým mohla byť ohrozená ako ich nezávislosť, tak nestrannosť. (bod 134)

V prejednávanej veci súd nemôže považovať proces predvýberu za transparentný a jednoznačný, poskytujúci dostatočné procesné záruky nezávislosti. Okrem toho považuje za problematické, že spôsob vymenovania prísediacich v prejednávanej veci bol úplne odlišný od všeobecných pravidiel pre vymenovanie prísediacich v českom právnom poriadku, pretože prísediaci neboli zvolení alebo vybraní na základe zavedeného postupua proces výberu bol úplne v rukách nominujúcich osôb. Zdanie nezávislosti bolo navyše ovplyvnené nedostatočnými zárukami proti vonkajším tlakom a úzkou väzbou minimálne niektorých prísediacich na ministra spravodlivosti. (bod 140)

Nemožnosť podať odvolanie proti rozhodnutiu disciplinárneho senátu

Súd konštatuje, že proti rozhodnutiu disciplinárneho súdu nebolo možné podať riadny opravný prostriedok (odvolanie). Sťažovateľ tak mal k dispozícii iba ústavnú sťažnosť. Súd sa už vyslovil tak, že na rozhodnutie, či súd druhého stupňa disponuje „plnou revíznou právomocou“ a ponúka „dostatočnú možnosť prieskumu“ na nápravu nedostatku nezávislosti v prvom stupni konania, je potrebné zohľadniť také faktory:

- predmet rozhodnutia napadnutého opravným prostriedkom,

-  spôsob, akým tento súd k rozhodnutiu dospel, a

-  obsah sporu, vrátane zamýšľaných a skutočných odvolacích dôvodov.

Súd  konštatuje, že následná kontrola zo strany ústavného súdu nebola formou úplného preskúmania, pretože skúmal vec sťažovateľa iba z hľadiska súladu napadnutého rozhodnutia s ústavným poriadkom, čo znemožňovalo úplné preskúmanie skutkových okolností. Takto obmedzená právomoc neumožnila ústavnému súdu vec preskúmať a svoje rozhodnutie odôvodniť v rovnakom rozsahu ako súd s plnou revíznou právomocou. (bod 147, 148)

Súd teda prišiel k záveru, že ústavný súd mohol konštatovať, že postup je v rozpore s Dohovorom, ale nemohol vec v plnom rozsahu znovu prerokovať, a teda v prípade súdnych exekútorov nemohol zhojiť nedostatky disciplinárneho senátu. (bod 149)Sťažovateľovi bolo podľa ESLP odmietnuté právo na „nezávislý a nestranný súd“, pretože jeho vec prejednával disciplinárny senát, ktorý tieto požiadavky nespĺňal. Sťažovateľ nemal možnosť podať proti jeho rozhodnutiu odvolanie a ústavný súd nemohol jeho vec znovu prerokovať v plnom rozsahu. V dôsledku toho bolo zasiahnuté do samotnej podstaty predmetného práva. Došlo tým k porušeniu článku 6 ods. 1 Dohovoru. (bod 150 a 151)

V súvislosti s vyššie uvedeným rozsudkom dodávam, že vec bola predložená na rozhodnutie Veľkej komore.

Slovenská právna úprava, čo sa týka disciplinárnych konaní vedených proti sudcom v § 6 ods. 2 a 4 DSP ustanovuje, že prísediaci sú vyberaní z databáz prísediacich podľa § 9 pri zaevidovaní disciplinárneho návrhu v podateľni pre každý disciplinárny návrh zvlášť.

Ak § 9 ods. 4 neustanovuje inak, prísediaci sa určujú náhodným výberom pomocou technických a programových prostriedkov schválených ministerstvom spravodlivosti Slovenskej republiky (ďalej len „ministerstvo spravodlivosti“) z databázy prísediacich podľa

a) § 9 ods. 1 písm. d), ak je disciplinárne obvineným sudca,

b) § 9 ods. 1 písm. a), ak je disciplinárne obvineným prokurátor,

c) § 9 ods. 1 písm. b), ak je disciplinárne obvineným súdny exekútor,

d) § 9 ods. 1 písm. c), ak je disciplinárne obvineným notár.

Na prísediaceho sa nevzťahujú ustanovenia osobitného predpisu o prísediacich sudcoch z radov občanov podľa § 139 až 147 zákona č. 385/2000 Z. z. v znení neskorších predpisov. (§ 10 ods. 9 DSP)

Ak sú v príslušnej databáze prísediacich menej ako traja prísediaci, náhodný výber prísediacich pomocou technických a programových prostriedkov schválených ministerstvom spravodlivosti sa uskutoční zo všetkých prísediacich z ostatných databáz prísediacich. Ak ani v jednej databáze prísediacich nie sú aspoň traja prísediaci, disciplinárne konanie vykonaná disciplinárny senát, ktorý sa skladá z predsedu disciplinárneho senátu a dvoch sudcov disciplinárneho senátu. (§ 9 ods. 4 DSP)

Návrh na voľbu prísediaceho sudcu disciplinárneho senátu môže súdnej rade podať člen súdnej rady. (§ 27fb ods. 1 zákona č. 185/2002 Z.z. o Súdnej rade)

V Správe Európskej komisie o stave právneho štátu za rok 2022 sa Slovenskej republike odporučilo zabezpečiť,  aby sa na členov súdnej rady vzťahovali dostatočné záruky nezávislosti, pokiaľ ide o ich odvolanie, s prihliadnutím na európske normy týkajúce sa nezávislosti súdnych rád. V správe sa uvádza, citujem „V nadväznosti na ústavnú reformu začala Súdna rada SR plniť svoje nové úlohy, no režim odvolávania jej členov zostáva aj naďalej znepokojujúci.“ (poznámka autorky príspevku – jedná sa o legislatívne zmeny pripravené bývalou ministerkou spravodlivosti Mgr. Kolíkovou).

Z vyššie uvedeného vyplýva, že zákonodarca stanovil osobitný proces pre nominovanie prísediacich do disciplinárnych senátov vo veci disciplinárneho trestania sudcov a nominácie a ich voľbu vložil do rúk členov súdnej rady, ktorých režim odvolávania z funkcie je  v zmysle správy o stave právneho štátu Európskej komisie znepokojujúci, a vo vzťahu ku ktorému bolo Slovenskej republike odporučené zabezpečiť, aby sa na členstvo v súdnej rady vzťahovali dostatočné záruky nezávislosti. V kontexte disciplinárnych konaní vedených proti sudcov sa žiada dodať, že tieto dostatočné záruky nezávislosti by mali byť prítomné najmä vo vzťahu k výkonnej a zákonodarnej moci,avšak podľa európskych autorít (Európska komisia, Asociácia európskych sudcov) prítomné nie sú.

Čo sa týka možnosti podať opravný prostriedok v ust § 37 ods. 1 DSP sa uvádza, že proti disciplinárnemu rozhodnutiu môže podať odvolaniedisciplinárne obvinený, ak mu ukladá disciplinárne opatrenie spočívajúce v odvolaní z funkcie, zbavení funkcie, zbavení výkonu funkcie alebo zbavení úradu, anavrhovateľ, ak navrhol uloženie disciplinárneho opatrenia podľa písmena a) a disciplinárny senát toto disciplinárne opatrenie neuložil.

Z dôvodovej správy k § 37 vyplýva, že „návrh zákona bol v iniciačnej fáze legislatívneho procesu koncipovaný tak, že disciplinárne konanie bolo nastavené výlučne ako jednoinštačné konanie... Zavedenie jednoinštančného konania vyvažuje fakt,že konanie bude vedené na najvyššom správnom súde,t.j. pred vrcholovou súdnou inštanciou, ktorá poskytuje dostatočné záruky spravodlivého procesu... Vo všeobecnej rovine právo na odvolanie niejegarantovanéaniústavou...predkladateľ dospel k záveru, že vylúčenie práva na odvolanie nie je svojvoľné, či nelogické a zároveň nepopiera princípy, na ktorých je postavený slovenský právny systém, a to najmä z dôvodu, že disciplinárne konanie je výrazne špecifické a nie je možné ho porovnávať s iným typom konaní, pretože sa jedná o konanie s osobami, ktoré sú so štátom v služobnom (či obdobnom) pomere.  Z hľadiska medzinárodných záväzkov Slovenskej republiky, ústavnej úpravy, ako aj rozhodovacej činnosti medzinárodných súdnych inštitúcií, ale aj ústavného súdnictva, niet formálno-právnej prekážky preto, aby disciplinárne konanie nemohlo byť jednoinštančnýmkonaním. Takéto nastavenie právnej úpravy by nebolo v právnom poriadku Slovenskej republiky výnimočné, ale korešpondovalo by s disciplinárnym konaním vykonávaným Ústavným súdom Slovenskej republiky, ktoré je tiež jednoinštančné s možnosťou obnovy konania (§ 221 a nasl. a § 214 a nasl. zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov a čl. 133 ústavy).V rámci pripomienkového konania sa téma jednoinštančnosti disciplinárneho konania ukázala ako ústredný problém predkladaného návrhu zákona zo strany drvivej väčšiny pripomienkujúcich subjektov, ktoré si uplatnili zásadné pripomienky. Predkladateľ uskutočnil sériu rozporových konaní, ako s povinne pripomienkujúcimi subjektmi, tak aj zo zástupcami profesijnej samosprávy a zástupcami reprezentujúcimi podporovateľov hromadnej pripomienky. Predkladateľ hodnotí uskutočnenú diskusiu vysoko pozitívne, pretože priniesla širokospektrálny pohľad na problematiku disciplinárnych konaní... Výsledkom uskutočnených rozporových konaní je posun v právnej úprave smerom ku kompromisnému riešeniu spočívajúcemu v pripustení riadneho opravného prostriedku – odvolania – v prípadoch, ak disciplinárny senát rozhoduje o tej najprísnejšej sankcie, t.j. či už o odvolaní sudcu z funkcie, o zbavení prokurátora funkcie, o zbavení súdneho exekútora výkonu funkcie a o zbavení notára úradu.“

Odvolávajúc sa na v texte citované právne závery ESLP, pokiaľ nie je proti rozhodnutiu disciplinárneho senátu prípustné odvolanie a následná kontrola zo strany ústavného súdu neumožňuje úplné preskúmanie, ale ústavný súd skúma vec iba z hľadiska súladu napadnutého rozhodnutia s ústavným poriadkom (ústava, dohovor), čoznemožňuje úplné preskúmanie skutkových okolností,  takto obmedzená súdna právomoc neumožňuje ústavnému súdu vec preskúmať a svoje rozhodnutie odôvodniť v rovnakom rozsahu ako súd s plnou revíznou právomocou, čo je porušením čl. 6 ods. 1 Dohovoru.

Každopádne posledné slovo v prejednávanej veci Grosam proti Česká republika bude mať Veľká komora.

V našom právnom systéme by mal túto tému položiť na stôl ústavnému súdu oprávnený navrhovateľ na konanie o súlade dotknutýchustanovení DSP týkajúcich sa prípadov neprípustnosti odvolania ako aj systému nominovania a volieb prísediacich s čl. 6 ods. 1 Dohovoru a čl. 46 ods. 1 Ústavy SR. V našom prípade má takúto právomoc ajpredseda Súdnej rady SR, ktorý je oprávnený takýto návrh podať.

Je potrebné uviesť, že aj disciplinárne obvinený môže podať návrh v jeho disciplinárnom konaní, aby to bol disciplinárny senát, ktorý sa s vyššie uvedenou právnou problematikou obráti na Ústavný súd Slovenskej republiky.

 

Zdroj:

https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-217806%22]}neoficiálny preklad

https://sudnamoc.sk/sprava-o-stave-pravneho-statu-2022/

 

 

Diskusia