Osobitné referendum o rozpustení Národnej rady SR

 

Mgr. Ing. Jozef Chajdiak

                    OSOBITNÉ REFERENDUM O ROZPUSTENÍ NÁRODNEJ RADY SR

Cieľom tohto článku je podnietiť diskusiu, najmä v súvislosti s možnosťou vyvolať predčasné voľby do NR SR rozhodnutím suveréna v referende. Nasledujúci text je jednou kapitolou z diplomovej práce autora s názvom „Referendum v Slovenskej republike de constitutione ferenda“[1].  Predmetná kapitola rozoberá možnosti nastavenia osobitného referenda o rozpustení NR SR, kde predkladá návrhy konkrétnych ochranných mechanizmov, aby sa tento silný nástroj priamej demokracie nestal iba politickou „hračkou“. Text je v pôvodnom znení a bol napísaný v júli 2021.

Za ústavnoprávnu otázku roka 2021 vo vzťahu k inštitútu referenda možno jednoznačne považovať súlad referenda o predčasných voľbách do NR SR s Ústavou SR. Okrem toho, že táto otázka je témou odbornou ústavnoprávnou, tak sa stala aj témou silne politickou. V zásade platí, že bez ohľadu na to, ako veľmi sa snažia politici takúto „občiansku“ referendovú iniciatívu onálepkovať za „apolitickú“, tak história aj súčasnosť ukazujú, že bude vždy silne politická. Aj v prípade referendovej iniciatívy, ktorá sa začala na začiatku roka 2021 a jej cieľom bolo vyhlásenie referenda, ktorým sa malo skrátiť aktuálne funkčné obdobie Národnej rady SR, tomu nebolo inak. Formálne „občiansku“ a „apolitickú“ referendovú iniciatívu organizovali a podporovali najmä opozičné politické strany, čo im umožnilo v pomerne krátkej dobe zozbierať potrebný počet podpisov pod petíciu za vyhlásenie referenda a už 3.5.2021 petičný výbor odovzdal túto petíciu prezidentke.

Počas obdobia zbierania podpisov prebehlo veľké množstvo odborných aj politických diskusií a je potrebné konštatovať, že aj v odbornej verejnosti sa názory na túto tému diametrálne líšia. Referendá s rovnakým predmetom sa už v SR konali v rokoch 2000 a 2004, obe boli neplatné. Kým v prvom prípade ešte nebola možnosť predbežného ústavného prieskumu premetu takéhoto referenda, tak v roku 2004 už takáto možno pre prezidenta bola a ten sa rozhodol ju nevyužiť a referendum vyhlásil. Pred rovnakou otázkou stála teraz aj súčasná prezidentka a tá sa rozhodla využiť možnosť získať v tomto smere výklad Ústavného súdu SR, ktorý dňa 7.7.2021 vydal Nález sp. zn. PL. ÚS 7/2021-150, ktorým dal pol dlhých rokoch záväznú odpoveď na túto ústavnoprávnu otázku. Ústavný súd SR v prípade tejto referendovej iniciatívy vyslovil, že predmet referenda nie je v súlade s Ústavou SR a teda takéto referendum nemožno vyhlásiť.

V odôvodnení predmetného nálezu Ústavný súd SR uviedol: „Sporný predmet referenda je v rozpore s princípom generality práva, pretože so silou ústavného zákona by v jednom konkrétnom prípade obchádzal ústavou zakotvené pravidlá týkajúce sa tvorby a fungovania národnej rady ako ústavodarného a zákonodarného orgánu. Zároveň by porušil aj v súčasnej ústave zakotvený spôsob deľby štátnej moci.“[2] a „Došlo by tým k prelomeniu ústavy, avšak bez toho, aby to bolo v záujme riadneho chodu ústavných orgánov. Pripustením konania referenda by síce došlo k úplnému naplneniu princípu zvrchovanosti ľudu ako pôvodného nositeľa štátnej moci, inak povedané k realizácii demokratického princípu; na druhej strane by tým však došlo k úplnému popretiu princípu všeobecnosti právnych noriem, ktorý je dôležitou súčasťou princípu právneho štátu.“[3]

V rámci diskusií pre a proti padlo viacero argumentov, od práva poslancov na nerušený výkon svojho štvorročného mandátu, kolíziu takéhoto predmetu referenda s aktívnym volebným právom alebo absenciu logiky v tom, že suverén nemôže dosiahnuť predčasnú výmenu svojich volených zástupcov a pritom sami volení zástupcovia si svoje vlastné volebné obdobie môžu skrátiť kvalifikovanou väčšinou, čo sa už v histórii SR udialo. Najmä k poslednému uvedenému sa žiada dodať, že to naozaj žiadnu logiku nedáva. Našťastie Ústavný súd SR sa k téme vo svojom odôvodnení predmetného nálezu podrobne vyjadril a dal pomerne jasné závery. Nejdeme sa na tomto mieste hlbšie zaoberať odbornými ani politickými diskusiami, ktoré predchádzali predmetnému nálezu Ústavného súdu SR, ale zameriame sa skôr na to podstatné čo z neho vyplynulo z pohľadu ústavnoprávnej budúcnosti.

Aj keď sa môže zdať, že za touto témou dal Ústavný súd SR v preberanom náleze bodku, tak to zrejme nebude pravda. V prvom rade sa v plnej miere možno stotožniť s tvrdením Gibu: „Ústavné právo upravuje, okrem iného, vzťahy medzi najvyššími orgánmi štátu, ktoré sú zároveň orgánmi politickými. Preto má blízko k politike a preto sú mnohé ústavnoprávne problémy súčasne problémami politickými. Je to holý a nevyhnutný fakt. Referendum o predčasných voľbách je učebnicovým príkladom takéhoto problému.“[4], ktoré čiastočne zdôvodňuje naše presvedčenie, že otázka referenda o predčasných parlamentných voľbách sa politicky rozhodne neskončila a z toho vyplýva, že sa neskončila ani ústavnoprávne.

Na tomto mieste je potrebné uviesť všeobecné závery z predmetného nálezu Ústavného súdu SR: „Výsledkom výkonu ustanovenej, ústavou v piatej hlave definovanej zákonodarnej moci (ústavným zákonom, zákonom alebo rozhodnutím v referende) nie je možné pre konkrétny prípad zasahovať do výkonu ústavou založenej pôsobnosti orgánu verejnej moci, ktorá spočíva vo vydávaní individuálnych právnych aktov (rozhodovaní na základe právneho predpisu pre konkrétny prípad). Taká zmena (odňatie rozhodovania dotknutému orgánu, zverenie rozhodovania inému orgánu alebo rozšírenie oprávnenia na rozhodovanie aj mimo doterajšieho subjektu pôsobnosti) je pri rešpektovaní podstaty ústavou predpokladanej deľby moci možná len normatívne, teda zmenou právneho predpisu a pre všetky prípady patriace do kategórie predpokladanej legislatívnou zmenou, ktoré nastanú v období po nadobudnutí jej účinnosti.“[5]a „Bez ustanovenia ústavy s povahou normatívnej úpravy oprávňujúcej na ďalej uvedený postup (ktoré nie je súčasťou jej platného a účinného znenia) nie je možné rozhodnutím v referende ani osobitným ústavným zákonom zmeniť pre jednotlivý prípad ústavou kogentne ustanovené a periodicky sa opakujúce funkčné obdobie orgánu verejnej moci alebo takým spôsobom ukončiť jeho činnosť v aktuálnom personálnom obsadení, legálne viazanom na už plynúce funkčné obdobie.“[6]

Prvou vecou, ktorá je zaujímavá a všeobecne podstatná je, že Ústavný súd SR vyslovil, že za súčasného právneho stavu nie je možno skrátiť pre jednotlivý prípad funkčné obdobie parlamentu nielen referendom, ale ani osobitným ústavným zákonom.

Zároveň je potrebné uviesť, že Ústavný súd SR nevylúčil možnosť, aby sa v budúcnosti realizovala ústavná úprava, ktorá by umožňovala konať referendum o skrátení plynúceho volebného obdobia parlamentu, keď uviedol: „V rozsahu odpovede na otázku, ktorá je predmetom tohto konania, je teda potrebné v priamej vecnej súvislosti doplniť, že princípom právneho štátu, resp. materiálnemu jadru ústavy v jeho interpretačnom vyjadrení, by neodporovala podpora výkonu priamej demokracie výslovnou ústavnou úpravou možnosti konať referendum o skrátení už plynúceho volebného obdobia poslancov Národnej rady Slovenskej republiky – išlo by o ďalšiu výslovnú výnimku z inak zásadnej povahy generality rozhodovania v referende (rozhodovania zákonodarnou mocou), zodpovedajúcu aktuálne účinnému čl. 93 ods. 1 ústavy. Problém nesúladu predmetu referenda s ústavou spočíva v absencii takej explicitnej úpravy, ktorú nemožno nahradiť použitím čl. 93 ods. 2 ústavy cez prizmu rozhodovania o „inej“ dôležitej otázke verejného záujmu – taká interpretácia je v kontexte predchádzajúcich záverov nesprávna.“[7]

Vzhľadom na to, že aj z politických vyjadrení badať, že sa dajú očakávať snahy o to, aby bola ústavná úprava revidovaná v tom smere, aby sa mohlo konať referendum o skrátení plynúceho volebného obdobia parlamentu, tak sme sa rozhodli na tomto mieste ponúknuť návrh úpravy takéhoto osobitného referenda a pokúsime sa v tomto návrhu reagovať aj na prípadné úskalia resp. výhrady, ktoré zazneli v diskusiách o tom, či je vôbec žiadúce, aby takáto možnosť bola. Sme názoru, že pri takto citlivých otázkach, kde ani v odbornej verejnosti nie je jednoznačný názor, je potrebné hľadať akúsi strednú cestu, ktorú sa teraz pokúsime načrtnúť.

V návrhu zároveň nadviažeme na už prezentované návrhy zmien vo vzťahu k fakultatívnemu referendu. V rámci tohto druhu referenda je potrebné upraviť jednoznačne jeho osobitosti. V prvom rade je potrebné uviesť, že ak sme v základných východiskách, z ktorých vychádzali naše predošlé návrhy, uviedli potrebu odvíjať legitimitu referenda od legitimity úradujúceho parlamentu, tak v prípade tohto osobitného referenda to platí ešte výraznejšie.

V zásade prvou otázkou by bola iniciácia takéhoto referenda. Sme názoru, že oproti bežnému fakultatívnemu referendu je nevyhnutné vylúčiť iniciovanie takého referenda uznesením NR SR a takúto možnosť je potrebné ponechať iba občianskej iniciatíve postavenej na petičnej akcii. Ak sme pri fakultatívnom referende navrhli v rámci jeho priblíženia skutočným občianskym iniciatívam revíziu potrebného počtu podpisov na úroveň 5% z počtu platných hlasov odovzdaných v ostatných parlamentných voľbách, tak sme názoru, že pri takto zásadnej veci, akou je iniciovanie výmeny zastupiteľského zboru počas jeho volebného obdobia, by mal byť požadovaný silnejší mandát a preto navrhujeme 20% z počtu platných hlasov odovzdaných v ostatných parlamentných voľbách. Takto nastavené iniciačné kritérium by malo zvýrazniť výnimočnosť a naliehavosť nastolenej požiadavky. Referendum by vyhlasoval prezident podľa úpravy ustanovenej pre fakultatívne referendum.

Predmet referenda v tomto osobitnom prípade je jasný a formulácia otázky by mala byť daná zákonom. Zároveň by v tomto prípade nemal predmet referenda podliehať obligatórnemu prieskumu Ústavným súdom SR, keďže konanie takéhoto referenda ústavou predpokladaným spôsobom podľa Ústavného súdu SR neodporuje materiálnemu jadru Ústavy SR[8].

V rámci podmienok platnosti tohto osobitného referenda navrhujeme nastaviť ich takým spôsobom, že podmienka kvóra nebude osobitne stanovená, ale bude odvodená od podmienky na prijatie rozhodnutia. Podmienkou na prijatie rozhodnutia by podľa nášho názoru malo byť, aby na referendovú otázku odpovedalo „áno“ alebo „nie“ aspoň toľko občanov, ktorých počet predstavuje nadpolovičnú väčšinu platných hlasov z volieb do NR SR, z ktorých vzišiel „odvolávaný“ parlament. V praxi by to znamenalo, že skrátiť funkčné obdobie parlamentu by mohla minimálne nadpolovičná väčšina občanov, ktorá ho vytvorila, čo podľa nás vytvára dostatočnú legitimitu takémuto referendu.

Vzhľadom na to, že ide o typ referenda, ktorý zakladá pomerne vážne následky, tak je žiadúce, aby podliehalo ďalším obmedzeniam a „poistkám“ proti zneužitiu. Prvou zásadnou vecou by malo byť časové obmedzenie vyhlásenia takéhoto referenda, ktoré by sa podľa nášho názoru nemalo konať ani v prvom, ani v poslednom roku volebného obdobia parlamentu. Prvý rok možno odôvodniť tým, že v rámci neho, vzhľadom na pomernú komplikovanosť nástupu nového parlamentu a kreovania exekutívy, možno len ťažko prijať záver, že by občania mali záujem na výmene zvoleného zastupiteľského zboru, keďže ešte nie je prakticky čo hodnotiť. Vylúčiť takúto iniciatívu v poslednom roku volebného obdobia má v zásade iba praktický význam, keď už riadne parlamentné voľby sú natoľko blízko a v podstate už prebieha politická kampaň, tak by to nedávalo žiaden zmysel.

Keďže takéto referendum je veľmi citlivá a vážna téma, tak možno bez nejakých rozumných pochybností počítať s tým, že motivácie jeho iniciovania budú aj politické. V tomto prípade je podľa nášho názoru potrebné na to myslieť a vysporiadať sa s tým, aby sa takéto referendum nestalo iba politickou hračkou presadzovania záujmov. Ak má mať nejaká skupina, ktorá bude zrejme úzko spojená s politickou opozíciou, možnosť požadovať vyvodenie zodpovednosti parlamentu a jeho výmenu, tak by s tým mala byť spojená aj zodpovednosť na opačnej strane, ktorá tento nástroj „poistí“ pred zneužitím. Podľa nášho názoru by tou poistkou malo byť ustanovenie, ktoré v prípade platného výsledku referenda s tým, že bolo vyslovené negatívne rozhodnutie zabezpečí, že dňom vyhlásenie takéhoto výsledku referenda sa začne nové volebné obdobie Národnej rady SR. Sme názoru, že ako môže požadovaná väčšina občanov volebné obdobie parlamentu skrátiť, tak ho môže vo funkcii aj potvrdiť a predĺžiť mu mandát. Zároveň treba uviesť, že podobný mechanizmus by nebol v našom ústavnom poriadku novinkou, keďže analógiu možno hľadať v ústavnej úprave ľudového hlasovania o odvolaní prezidenta podľa článku 106 Ústavy SR.

Posledným obmedzením by mala byť možnosť vyhlásiť takéto referendum iba jedenkrát počas volebného obdobia Národnej rady SR, pričom za volebné obdobie sa považuje aj nové resp. predĺžené volebné obdobie na základe výsledku referenda o rozpustení Národnej rady SR. Ochrana výsledku referenda podľa čl. 99 Ústavy SR by sa na tento druh referenda nevzťahovala. Ak by výsledok referenda nebol platný, tak jediným ústavne relevantným následkom by bolo, že by sa počas daného volebného obdobia už takéto referendum konať nemohlo.

Výsledok referenda by sa vyhlásil rovnakým spôsobom ako v prípade všeobecného referenda. V prípade, že budú splnené podmienky pre rozpustenie Národnej rady SR, urobí tak prezident analogicky k článku 106 ods. 3 Ústavy SR do 30 dní od vyhlásenia výsledkov referenda a predseda NR SR vyhlási voľby do NR SR do siedmich dní od jej rozpustenia.

 

Diskusia