Hyperinflácia neštandardných legislatívnych procesov

 

     JUDr. Boris Nosek, Klub 500

 

Hyperinflácia neštandardných legislatívnych procesov

 

V dnešných dňoch nie je aktuálna iba otázka ohľadom ekonomickej inflácie. Aktuálnou otázkou sa stala aj „hyperinflácia“ legislatívnych návrhov, diskutabilnej kvality, ktorým čelí právny poriadok Slovenskej republiky. Tento neželaný jav je následkom laxného prístupu predstaviteľov verejnej moci k dodržiavaniu štandardného legislatívneho procesu a to aj napriek tomu, že oblasť normotvorby je regulovaná zákonom.

Aktuálne platný stav:

Proces normotvorby je na Slovensku regulovaný 2 základnými právnymi predpismi. Definičným kritériom podľa, ktoré predpisu sa bude postupovať je skutočnosť či je predkladateľom návrhu poslanec NR SR (poslanecký návrh) alebo ministerstvo (vládny návrh zákona). Na základe tejto informácie, je možné určiť, ktorým procesným postupom je riadený legislatívny proces.

V prípade poslaneckého návrhu sa postupuje podľa zákona č. 350/1996 Z. z. Zákon Národnej rady Slovenskej republiky o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „zákon o rokovacom poriadku“) a podobnosti určujú Legislatívne pravidlá tvorby zákonov.

Pokiaľ je navrhovateľom zákona ministerstvo (vládny zákon) je postup upravený v zákone č. 400/2015 o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“) a Legislatívnymi pravidlami vlády. Táto skutočnosť vyplýva z  § 2 ods. 3 zákona o tvorbe právnych predpisov.

Práve Legislatívne pravidlá vlády upravujúbližšie jednotlivé kroky vládnej normotvorby (platí aj pre iné ústredné orgány štátnej správy). V stručnosti je možno uviesť, že vládny návrh zákona musí prejsť sériou krokov, aby bol predložený až na rokovanie do NR SR. V skratke ide o informáciu o príprave materiálu, pripomienkovanie vo vnútri rezortu, predbežne pripomienkovanie, medzirezortné pripomienkové konanie -  rozporové konania (expertná a následne štatutárna úroveň ak rozpory pretrvávajú) rokovanie Hospodárskej a sociálnej rady, rokovanie Legislatívnej rady vlády, schválenie návrhu zákona vládou, a na záver nasleduje predloženie návrhu do NR SR.

Neštandardné legislatívne procesy v praxi

Priebeh neštandardných legislatívnych konaní je možné ilustrovať napríklad na jednom z hlavných právnych predpisov na základe, ktorého je možné podnikať v priemyselnej výrobe na Slovensku[1].  Zákon o IPKZ bol predložený na medzirezortné pripomienkové konanie[2] (ďalej len „MPK“). Po skončení MPK ako vyžadujú Legislatívne pravidlá vlády, majú nastať rozporové konania (na expertnej úrovni  a následne na úrovni štatutárov). Platí, že o pripomienkach o ktorých sa nepodarilo dohodnúť, sa má uskutočniť rozporové konanie na úrovni štatutárov.  Tu je dôležite pripomenúť, že predmetom rozporových konaní je vždy materiál, ktorý bol predložený do MPK. V tomto prípade bol však predmetom rozporového konania na úrovni štatutárov, dramaticky odlišný materiál. Túto skutočnosť je možné overiť aj pomocou portálu Slov-lex[3], na ktorom je zverejnený pôvodný návrh a je možné porovnať jeho znenie s návrhom, ktorý bol predložený na rokovanie Hospodárskej a sociálnej rady[4].

Takýto postup je však v príkrom rozpore s Čl. 14 ods. 8 Legislatívnych pravidiel vlády, ktorý uvádza „Ak sa návrh zákona podstatne zmení podľa výsledkov pripomienkového konania, predloží ho predkladateľ opätovne na pripomienkové konanie, vrátane posúdenia vplyvov podľa čl. 12.“. Napriek tomu, že je viac ako zrejmé, že návrh mal byť opätovne predložený na pripomienkovanie, predstavitelia Ministerstva životného prostredia sa rozhodli pokračovať v legislatívnom procese s významne pozmeneným návrhom predpisu.

Vyústeným tohto neštandardného legislatívneho procesu je, že naviac prebehli diskusie po formálnom ukončení pripomienkovéhokonaniamedzi ministerstvom a pripomienkujúcimi subjektami. Ministerstvo tvrdilo, že výstup týchto rokovaní by mal byť predložený ako pozmeňujúci/doplňujúcu poslanecký návrh k vládnemu návrhu zákona. Je zrejmé, že tento postup kategoricky odporuje celému duchu prípravy vládnej normotvorby.

Pre ilustráciu uvádzame ďalšie z mnohých neštandardných legislatívnych procesov, ktoré aktuálne prebiehajú resp. boli už schválené. V nedávnej minulosti bol skupinou poslancov predložený návrh zákona, ktorý novelizuje celkovo 57 osobitných zákonov[5] (v oblasti stavebnej legislatívy), pričom je viac ako zrejmé a v praxi dlhodobo ustálené, že všetky veľké zberné novely sú predmetom riadneho pripomienkového konania a rovnako takúto novelu pripravuje vecne zodpovedných gestor predpisu, ktorý má administratívne kapacity na zabezpečenie novelizácie. Obdobne neštandardne mimo riadneho legislatívneho rámca prešla napríklad novela Zákonníka práce[6], ktorou boli zvýšené príplatky za prácu v noci.

Aktuálne za najflagrantnejšie porušenie pravidiel legislatívneho procesu sa dá označiť kompletne nový zákon o EIA[7]. Tento návrh bol predložený ako poslanecký návrh zákona[8], napriek tomu, že bol vypracovaný Ministerstvom životného prostredia ako vládny návrh. Dokonca bol predložený samotným ministerstvom[9] na predbežné pripomienkové konanie[10], avšak nakoniec sa v parlamente ocitol ako poslanecký návrh zákona. Takýto postup „dôstojne“ ilustruje, postoj predstaviteľov verejnej moci k vedeniu zákonnej normotvorby.

Ľahkovážny prístup predstaviteľov verejnej moci k normotvorbe celkovo ilustruje aj posledná a aktuálna schôdza Národnej rady. Vláda spoločne s poslancami predložila dokopy cez 300 navrhovaných zákonov[11], ktoré aj nepriamo novelizujú mnohé iné zákony. Len s údivom je možné sledovať, že si nositelia verejnej moci neuvedomujú aký devastačný vplyv môže mať táto legislatívna „hyperinflácia“ na kvalitu, kompaktnosť  a vnútornú bezrozpornosť právneho poriadku. Nestabilita právneho poriadku má negatívne dopady na bežné fungovanie spoločnosti od verejných služieb cez súkromné vzťahy až po podnikateľské prostredie.

Potreba stabilizácie legislatívneho procesu na úrovni poslaneckých návrhov

Nedávno v médiách[12] odznela informácia, že aj poslanecké návrhy by mali byť predmetom pripomienkového konania. Túto iniciatívu je potrebné privítať a podporiť, avšak sama o sebe sa nedá považovať za dostatočné riešenie  a „gamechanger“.

Je dôležité, aby výsledkom tejto iniciatívy nebola iba povinnosť formálne predložiť poslanecký návrh na MPK. Už v súčasnosti sa pri vládnych návrhoch zákonov  (sú predmetom pripomienkovania) stáva, že niektoré ustanovenia alebo celé návrhy sú „nezmeniteľné“ z politických dôvodov. Úplne rovnakú situáciu je možné s vysokou pravdepodobnosťou očakávať pri poslaneckých návrhoch.

Zároveň je potrebné poukázať na jeden zásadný rozdiel medzi vládnou normou tvorbou a poslaneckou legislatívnou iniciatívou.  Vládne návrhy zákonov okrem MPK, prechádzajú prerokovaním poradných orgánov vlády - Hospodárskou a sociálnou radou a Legislatívnou radou vlády. Tieto orgány dávajú vláde poradné (nezáväzné) stanovisko či pokračovať ďalej s prijímaním predpisu. Je nerealistické očakávať, že tieto poradné orgány vlády sa búdu rovnako venovať aj poslaneckým návrhom zákonov. Z uvedených skutočností je zrejmé, že okrem formálnej povinnosti nahrať návrh predpisu na webový portál, poslancom nebude nič brániť v ich „činorodej“ legislatívnej aktivite.

Cieľom navrhovanej zmeny by malo byť spomalenie produkovania poslaneckých návrhov zákonov, ktoré majú veľakrátdiskutabilnú kvalitu. Jedným z prostriedkov ako to dosiahnuť je prijatie takej právnej úpravy, ktorá zavedie povinnosť  poslancom absolvovať rozporové konania s pripomienkujúcimi subjektami. Na základe tejto skutočnosti by poslanci boli vystavení minimálne spätnej väzbe od adresátov právnych noriem, ktorým plánujú svojim návrhom regulovať činnosť. Zároveň aj uskutočnenie samotných rozporových konaní bude mať za následok spomalenie legislatívnej iniciatívy poslancov. Za vedľajší pozitívny efektom je možné označiť, že poslanec bude musieť dlhodobejšie plánovať/pripravovať svoj materiál.

Je však potrebné stanoviť aj mechanizmus, ktorý bude garantovať, že poslanci budú dodržiavať takýto postup. Podľa § 135 písm. d) Zákona č. 350/1996 Z. z.  o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky poslanec Národnej rady podlieha disciplinárnej právomoci Národnej rady (mandátovému a imunitnému výboru) za porušenie Etického kódexu poslanca. Považujeme za dôležité pre úplnosť zdôrazniť, že je zarážajúce, že platný zákon počíta s dokumentom, ktorý ešte stále neexistuje a nebol poslancami doteraz schválený. Z tohto dôvodu navrhujeme, aby sa do dlho očakávaného Etického kódexu poslanca dostala povinnosť viesť legislatívny proces riadnym spôsobom. Na dodržiavanie tejto povinnosti by dohliadal práve mandátový a imunitný výbor.

Potreba stabilizácie legislatívneho procesu na úrovni vlády

Pokiaľ ide o vládnu normotvorbu, každá budúca vláda musí mať imanentný záujem na štandardizovaní legislatívneho procesu a stabilizácií spôsobu jeho vedenia.

Aj naďalej zastávame stanovisko, že je potrebné začať viesť diskusiu o tom, či by nemal byť ustanovený nezávislý a nestranný orgán, ktorý by bol zodpovedný za kontrolu vedenia legislatívneho procesu.  V tejto veci sa nám stále javí ako najlepšie riešenie netrestný úsek Generálnej prokuratúry, ktorý by sa v prípade podozrenia z porušenia procesnejčasti legislatívneho procesumohol obrátiť s posúdením na Najvyšší správny súd, pričom predmetom preskúmania by nebola obsahová časť navrhovaného predpisu. V prípade zistenia porušenia by sa legislatívny proces musel zopakovať.Pre samotnú prokuratúru svedčí aj skutočnosť, že prokuratúra v podmienkach Slovenskej republiky je konštituovaná ako univerzálny orgán ochrany zákonnosti.

Záver

Dovoľujeme si uviesť, že primárnym cieľom vznášania pripomienok v legislatívnom procese, je snaha o skvalitnenie návrhu právneho predpisu, na základe skúseností z aplikačnej praxe.

Z nášho pohľadu je možné identifikovať jeden základný problém a nedostatok v procesoch normotvorby na Slovensku. Celý proces normotvorby na Slovensku je založený na imperfektných právnych normách, čo znamená, že ide o také normy, ktoré za svoje porušenie neukladajú žiadnu sankciu. Zároveň pre oblasť legislatívneho procesu neexistuje ani tzv. systém bŕzd a protiváh, ktorý by garantoval predvídateľnosť akým spôsobom sa pristúpi k vedeniu legislatívneho procesu. Je pritom kľúčové si uvedomiť, že na tomto procesnom postupe sa prijímajú  základne právne normy, ktoré regulujú život v spoločnosti. Je žiaduce, aby sme mali na jeho vedenie čo najvyššie požiadavky ohľadom transparentnosti a predvídateľnosti.

Z dôvodov, ktoré uvádzame vyššie je z nášho pohľadu žiaduce, aby prišlo k novelizáciám základných právnych predpisov, ktoré upravujú spôsob a rozsah vedenia legislatívneho procesu. Primárne by malo ísť o novelizáciu zákona o rokovacom poriadku a zákona o tvorbe právnych predpisov (vrátane Legislatívnych pravidiel vlády a Legislatívnych pravidiel tvorby zákonov), ktoré by stanovili povinnosť predkladať poslanecké návrhy zákonov do MPK vrátane povinnosti poslancov viesť rozporové konanie.

Na záver uvedieme jednu paradoxnú analógiu ohľadom vnímania zákonnosti procesnej stránky. Jednou z primárnych požiadaviek v demokratickom a právnom štáte je požiadavka na zákonný proces napr. trestné konanie. Garanciou dodržiavania procesných postupov je nezávislý orgán, ktorý v prípade porušenia zasiahne. Je pritom zaujímavé, že takáto garancia neexistuje v prípade porušenia samotného legislatívneho procesu, ktorý v zásade predchádza všetkým procesom.  Považujeme za potrebné otvárať otázku, či by čistotu legislatívneho procesu nemal strážiť aj iný orgán, okrem Ústavného súdu, ktorý ju tiež vykonáva len výnimočne.

 

 

Diskusia