Právo na účinný prostriedok nápravy v rozkaznom konaní pri správnych deliktoch na úseku cestnej premávky

Viktor Draškovič, študent

Právo na účinný prostriedok nápravy v rozkaznom konaní pri správnych deliktoch na úseku cestnej premávky

V nasledujúcom obsahu nášho príspevku, by sme sa chceli komplexnejšie vyjadriť k procesnoprávnej problematike pri prejednávaní správnych deliktov na úseku cestnej premávky. Konkrétne k dodržiavaniu zásady zákazu reformatio in peius, v spojení s právom účastníka správneho konania na spravodlivý proces (čl. 46 ods. Ústavy SR; z judikatúry napr.  I. ÚS 128/2010) a právom na efektívny prostriedok nápravy resp. opravný prostriedok (podľa čl. 13 Európskeho dohovoru o ľudských právach, čl. 47 Charty základných práv EÚ a čl. 19 Zmluvy o EÚ – použiteľnosť Charty odvodzujeme od toho, že samotný zákon 8/2009 Z. z. o cestnej premávke transponuje sedem smerníc EÚ, teda sa priamo dotýka aplikácie práva EÚ). Diskusia o tomto probléme sa vedie najmä vo vzťahu k prípadom, keď je uložená pokuta v správnom konaní, konkrétne v osobitnom konaní nazývanom rozkazné konanie, ktoré upravuje v tomto prípade Zákon č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke aj Zákon 372/1990 Z. z. o priestupkoch. Tento, prvý menovaný, zákon v §139b ods. 5 upravuje osobitný procesný postup pre uhradenie pokuty za správny delikt na úseku cestnej premávky takto: „[A]k do 15 dní odo dňa doručenia rozkazu budú na bankový účet uvedený v rozhodnutí pripísané dve tretiny z uloženej výšky pokuty, pokuta sa považuje za uhradenú v plnej výške“. Pre tento účel je potrebné vysvetliť nasledujúce pojmy: prvým je právoplatnosť rozkazu a druhým je splatnosť pokuty. Podľa §138 ods. 7 rozkaz sa stáva právoplatným rozhodnutím o uložení pokuty, ak proti nemu nebol včas (v lehote 15 dní) podaný odpor podľa §138 ods. 7 resp. podľa §139d ods. 9 (ak by bol podaný odpor odmietnutý). V §138 ods. 6 je vyjadrený princíp tzv. zákazu zmeny k horšiemu (lat. pohibitio reformationis in peius), čo je veľmi stará, antická zásada, podľa ktorej sa zakazuje zhoršenie postavenia obvineného (v prípade správneho deliktu skôr delikventa) v prípade, ak podá opravný prostriedok proti rozhodnutiu iba on (resp. je podaný iba v jeho prospech). V prípade deliktov na úseku cestnej premávky je vyjadrený nasledovne (vyššie uvedený §138 ods. 6): „[O]sobe uvedenej v odseku 5 nemožno uložiť vyššiu výmeru sankcie, než bola uvedená v rozkaze, ak sa pri prejednávaní správneho deliktu nezistia nové podstatné skutkové okolnosti“. Takže existuje určitý korektív tejto zásady, kt. judikoval napr. aj ÚS ČR (nález IV. ÚS/3470/22 zo dňa 29.03.2023)[1], napriek tomu, že nebol expressis verbis uvedený v českých trestnoprávnych kódexoch, kt. hovorí o nových skutkových zisteniach, keď sa táto zásada prelamuje. Pojem splatnosť pokuty upravuje §139b ods. 5 tak, že pokuta je splatná do 15 dní od nadobudnutia právoplatnosti rozkazu.  Avšak najpodstatnejšou časťou tohto odseku je práve jeho druhá veta, kt. ustanovuje možnosť do 15 dní od doručenia rozkazu uhradiť pokutu vo výške dvoch tretín, pričom sa na ňu bude prihliadať ako na uhradenú v plnej výške. To de facto znamená, že čas, počas ktorého je možné podať opravný prostriedok proti pokute je možné využiť tak, že pokutu uhradíme vo výške „iba“ dvoch tretín a splníme si takto povinnosť vyplývajúcu z rozhodnutia príslušného orgánu.

Takýto postup však odrádza osobu podozrivú zo spáchania deliktu od podania opravného prostriedku, v tomto prípade odporu, pričom takisto obchádza zásadu zákazu reformatio in peius (ten je použiteľný, podľa nášho názoru, na základe analógie aj pre prípad objektívnej zodpovednosti podľa §139a, nie len subjektívnej podľa §138 zákona o cestnej premávke[2]). To najmä preto, že ak by si oprávnená osoba uplatnila toto základné právo na podanie opravného prostriedku voči rozhodnutiu správneho orgánu (rozkaz sa tým ruší ex lege), pre správny orgán je určujúca výška uloženej pokuty, nie jej „dvojtretinová výška“. To znamená, že zásada zákazu reformatio in peius sa viaže až na plnú výšku pokuty. Navyše pri určitých druhoch správnych deliktov podľa §139a je pri neúspešnom uplatnení opravného prostriedku (uloženie pokuty v následnom správnom konaní) uložená ešte aj povinnosť uhradiť 30 eur ako náklady spojené s prejednávaním deliktu (§139 ods. 8).

Predstavme si konkrétny príklad: Osoba X poruší (podľa názoru správneho orgánu) povinnosť účastníka cestnej premávky podľa §3 ods. 2 písm. zákona o cestnej premávke, tzn. poslúchnuť pokyn vyplývajúci z dopravnej značky alebo dopravného zariadenia. Podľa §137 ods. 2 písm. s zákona o cestnej premávke je zastavenie a státie na vyhradenom parkovacom mieste pre osobu so zdravotným postihnutím, ak nejde o vozidlo, pre ktoré je parkovacie miesto vyhradené, porušením pravidiel cestnej premávky závažným spôsobom. Za takýto priestupok podľa §6a písm. e v spojení s §139a ods. 7 písm. a zákona o cestnej premávke uloží správny orgán pokutu vo výške 198 eur. Účastník konania ale namieta, napr. že dopravné značenie nespĺňalo podmienky platnosti podľa §3 Vyhlášky Ministerstva vnútra SR č. 30/2020 Z. z. o dopravnom značení, vo vzťahu k umiestneniu dopravnej značky. Preto podá odpor proti rozkazu o uložení pokuty za správny delikt, pričom ako sme spomínali vyššie, rozhodnutie sa tým ruší, ale zásada zákazu reformatio in peius sa tým obchádza. Ako opakovane uvádzame, napriek tomu že §139a (objektívna zodpovednosť držiteľa vozidla) výslovne túto zásadu na rozdiel od §138 nestanovuje, je tu uplatniteľná analógia (neustanovuje ju pravdepodobne preto, že pokuty sú pri §139a určené fixne, bez možnosti správnej úvahy o ich výške z pohľadu správneho orgánu). Princíp zákazu zmeny k horšiemu upravuje takisto zákon o priestupkoch v §87 ods. 4, pričom bolo by nedôvodné a nelogické vykladať ustanovenia o objektívnej zodpovednosti držiteľa vozidla inak. Nie je teda možné uložiť účastníkovi sankciu, kt. by bola vyššia uvedená v rozkaze, avšak ako referenčná výška sa použije plná výška pokuty (teda 198 eur). Navyše takisto hrozí, že účastník konania bude musieť uhradiť aj vyššie spomínané náklady správneho konania (30 eur). Preto napriek tomu, že zákonodarca princíp zákazu zmeny horšiemu expressis verbis pre vyššie spomenuté delikty neustanovuje, je potrebné k nim dospieť na základe analógie zákona, pričom opačný záver by bol trestaním oprávnených osôb za podanie opravného prostriedku. To je v rozpore s medzinárodnými aj ústavnými garanciami práv a slobôd, tak ako to rozvádzame nižšie v texte. Vo všeobecnosti môžeme ale uzavrieť, že úprava tohto princípu (zákaz zmeny k horšiemu) je v oblasti správneho trestania na Slovensku veľmi nekonzistentná a líši sa v závislosti od jednotlivých osobitných predpisov. To neprispieva k napĺňaniu našich medzinárodných záväzkov a ani konzistentnosti tejto úpravy napr. v porovnaní s trestným právom.[3] Avšak judikatúra Najvyššieho súdu dospela k záverom, že na konanie o správnych deliktoch a priestupkoch (tzv. správne trestanie) sú uplatniteľné princípy vyplývajúce z trestného práva,[4] čo posilňuje našu argumentáciu o potrebe aplikácie tohto princípu aj na nami prezentovanú množinu prípadov.

Napriek tomu, že rozkazné konanie je považované za „skrátené“ konanie (podobne ako napr. blokové konanie), na kt. následne nadväzuje (po podaní odporu) „riadne“ správne konanie, je podľa nášho názoru spomínaná zásada zákazu zmeny k horšiemu využiteľná aj pre tento prípad, čo je možné podoprieť aj názormi právnej vedy (avšak je potrebné dodať, že názory na túto problematiku sa v právnej vede čiastočne rozchádzajú).[5] Je to odôvodnené najmä všeobecným záujmom na objektívnom, správnom, zákonnom a spravodlivom rozhodnutí správneho orgánu, pričom v demokratickom a právnom štáte je najlepšou zárukou takého konania viac-inštančnosť. Teda nie je žiaduce a akceptovateľné, aby bol niekto postihovaný len preto, že chce dokazovať skutkové a právne okolnosti prípadu v „riadnom“ správnom konaní. Ak by totiž platil argument, že ide o dve osobitné konania, pri ktorých sa neuplatní táto zásada, znamenalo by to, že osoba ktorá sa rozhodne nepodať odpor voči rozhodnutiu vyviazne s trestnom o tretinu menším ako iná osoba, kt. sa rozhodne právne brániť. Pričom ale ide o identické priestupky/správne delikty, kt. majú takú istú mieru zavinenia, identické okolnosti a závažnosť konania.

Je síce pravdou, že nie je v právnej teórií ani praxi jednoznačne vymedzený odpor voči rozhodnutiu ako opravný prostriedok (napriek tomu že tento názor prevažuje[6]), keďže sa niekedy klasifikuje aj ako prostriedok procesnej obrany, ktorého účinky sú iné ako účinky opravného prostriedku.[7] Avšak aj keby pripustíme, že ide o prostriedok procesnej obrany, priamo vyššie citované zákony zakotvujú zásadu zákazu reformatio in peius aj na tieto prípady (pri správnom konaní), takže pre aplikáciu tejto zásady nie je rozhodujúce, či ide o opravný prostriedok v pravom zmysle slova. Judikatúra ESĽP aj SD EÚ však vykladajú pojem opravný prostriedok oveľa širšie ako naša vnútroštátna úprava. Napríklad ESĽP podľa čl. 13 (právo na efektívny opravný prostriedok) prijíma sťažnosti týkajúce sa akýchkoľvek aktov vydaných v administratívnom konaní či už vládou, výkonnými orgánmi alebo osobami oprávnenými vykonávať verejnú správu (Wille v. Liechtenstein [GC], 1999, §§ 76-78 alebo Al-Nashif v. Bulgaria, 2002, § 137).[8] Takisto SD EÚ vo svojej judikatúre považuje podanie odporu v trestnom konaní (ktorý má takmer identické účinky ako odpor v správnom konaní, napr. účinky zrušenia prvotného rozhodnutia) alebo v konaní o povolení pobytu za opravný prostriedok.[9] Podobne o odpore (napr. proti platobnému rozkazu alebo trestnému rozkazu) judikuje aj NS SR alebo ÚS SR.[10] Preto sa v tomto prípade prikláňame skôr k takému výkladu tohto prostriedku (odporu), kt. ho považuje za opravný prostriedok v jeho materiálnom ponímaní, prostredníctvom extenzívnejšieho výkladu, napriek tomu, že skutočne má niektoré iné účinky ako riadne resp. mimoriadne opravné prostriedky. Avšak jeho cieľom je takisto náprava (v terminológií ESĽP tzv. remedy), resp. uplatnenie práv procesnej strany.

Navyše ako uvádzame nižšie táto problematika ma presah aj do práva na spravodlivý (súdny) proces alebo zákaz ujmy z dôvodu uplatnenia základných práv a slobôd, preto nejde v tomto prípade výlučne iba o právo na opravný prostriedok (prostriedok nápravy).

Zákonná úprava v dnešnej podobe je preto podľa nášho názoru v rozpore s čl. 46 ods. 1 (právo na súdu a inú právnu ochranu) v spojení s čl. 12 ods. 4 Ústavy SR t.j.: „Nikomu nesmie byť spôsobená ujma na právach pre to, že uplatňuje svoje základné práva a slobody“. Takisto sa prieči právu na efektívny a účinný prostriedok nápravy (opravný prostriedok) podľa čl. 13 Európskeho dohovoru o ľudských právach, čl. 47 Charty základných práv EÚ a dokonca aj zneniu primárneho práva EÚ (čl. 19 Zmluvy o EÚ). Je tomu najmä preto, že v podstate trestá a znevýhodňuje osoby za využitie opravného prostriedku v súlade so zákonom, a to využitím vyššej sankcie v prípade jeho podania a následného preukázania viny (resp. protiprávneho konania). Princíp zákazu zmeny k horšiemu je vlastne istou podkategóriou a procesnou zárukou práva na opravný prostriedok. ESĽP vydáva k výkladu jednotlivých článkov Dohovoru aj tzv. „príručky“ („guides“). Tam zhŕňa svoju rozsiahlu judikatúru aj k čl. 13 Dohovoru, a okrem iného požaduje od zmluvných strán pri jeho aplikácií, aby bol opravný prostriedok: (a) dostatočný čo do obsahu a rozsahu, (b) dostupný pre dotknutého, (c) prístupný v rozumnom čase a najmä (d) účinný (skutočne efektívny s ohľadom na praktické uplatnenie práv, avšak samozrejme nemusí zaručovať úspech sťažovateľovi). Takisto nesmie byť dotknutá osoba (sťažovateľ) príliš (e) zaťažená a obmedzená pri možnosti jeho uplatnenia, nesmie jej byť (f) neoprávnene sťažovaný prístup k opravnému prostriedku.[11] Právo na podanie efektívneho a účinného prostriedku nápravy má preto presah aj do práva na spravodlivý (súdny) proces vyplývajúci z našej Ústavy aj medzinárodných dohovorov (napr. čl. 6 EDĽP).

Diskusia