Právoplatnosť a všeobecná záväznosť rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti napadnutého predpisu

 

doc. JUDr. Boris Balog, PhD., Fakulta práva, Paneurópska vysoká škola

 

Právoplatnosť a všeobecná záväznosť rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti napadnutého predpisu

V dňoch 19. februára 2024 a 20. februára 2024 boli na Ústavný súd SR podané celkom tri podania na konanie o súlade právnych predpisov smerujúce proti novele Trestného zákona z 8. februára 2024. Všetky podania majú niekoľko spoločných znakov, pričom jedným z nich je aj to, že navrhovatelia svorne žiadali, aby Ústavný súd SR v prípade rozhodnutia o pozastavení účinnosti súčasne rozhodol o tom, že toto pozastavenie je vykonateľné už dňom rozhodnutia Ústavného súdu SR. Navrhovatelia pre takýto postup nachádzali oporu v § 70 ods. 1 in fine zákona č. 314/2018 Z. z. o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“).

Dnes už vieme, že Ústavný súd SR síce čiastočne návrhu na pozastavenie účinnosti vyhovel, ale návrhu na účinky pozastavenia dňom jeho rozhodnutia nevyhovel.

Keďže je už táto vec v rozsahu uvedeného návrhu uzavretá, možno sa na tento návrh a jeho ústavnú prípustnosť spätne pozrieť a zhodnotiť ho.

Ústavný súd SR má v konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ústavy možnosť danú odsekom 2, a to pozastaviť účinnosť napadnutých právnych predpisov, ich častí, prípadne niektorých ich ustanovení, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok.

Rozhodnutie Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti predstavuje zásah do účinnosti právneho predpisu, ktorá je neodmysliteľne spojená s vyhlásením právneho predpisu v Zbierke zákonov SR (či inom štátnom publikačnom nástroji). Pri zákonoch je to výlučne Zbierka zákonov SR. Vyhlásenie zákona je ústavnou podmienkou platnosti zákona (čl. 87 ods. 4 ústavy) a platnosť zákona je podmienkou jeho účinnosti, pretože iba platný zákon môže nadobudnúť účinnosť, pričom najskorším okamihom nadobudnutia účinnosti je okamih nadobudnutia platnosti. Pre platnosť a účinnosť zákona tak má v demokratickom a právnom štáte vyhlásenie v Zbierke zákonov SR zásadný význam.

Vyhlasovanie v Zbierke zákonov SR je významné z hľadiska naplnenia princípu právnej istoty v tom, aby mal každý možnosť právo poznať a aby mal každý zaručené právo na prístup k právu.

Legálny zásah do účinnosti zákona rozhodnutím Ústavného súdu SR podľa čl. 125 ods. 2 ústavy musí splniť rovnaké ústavné formálne požiadavky, ak sa ním majú dosiahnuť účinky spojené s účinnosťou, resp. so zásahom do účinnosti. Túto požiadavku zabezpečuje čl. 125 ods. 6 ústavy, podľa ktoré sa rozhodnutie Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti vyhlasuje spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov – teda v Zbierke zákonov SR. Ide o ústavnú požiadavku, z ktorej nie je výnimka a ktorá predstavuje podľa čl. 2 ods. 2 ústavy fakticky príkaz na formálne vyhlásenie rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti v Zbierke zákonov SR v každom prípade, keď Ústavný súd SR o pozastavení účinnosti rozhodne. Toto vyhlásenie nie je to predmetom uváženia Ústavného súdu SR podľa okolností prípadu, resp. situácie, v ktorej rozhoduje.

„Druhá veta čl. 125 ods. 6 Ústavy predstavuje logické vyústenie jeho prvej vety. Rozhodnutia Ústavného súdu vydané podľa čl. 125 ods. 1, 2 a 5 Ústavy vyhlásením v Zbierke zákonov nadobúdajú právoplatnosť, pričom zároveň im ústavný text explicitne priznáva záväznosť erga omnes. Zo skutočnosti, že vyhlásením v Zbierke zákonov nadobúdajú označené rozhodnutia Ústavného súdu všeobecnú záväznosť, zároveň vyplýva, že týmto okamihom nadobúdajú charakter formálneho prameňa práva. V dôsledku toho zásadným spôsobom limitujú akúkoľvek ďalšiu činnosť všetkých orgánov verejnej moci vrátane budúcich legislatívnych aktivít Národnej rady ako jediného zákonodarného orgánu SR.“[1]

Pokyn v čl. 125 ods. 6 prvej vete ústavy nie je samoúčelný, resp. nepredstavuje iba nejakú ústavnú floskulu, resp. len nejakú požiadavku na ornamentálnosť rozhodnutia o pozastavení účinnosti. Tento príkaz smeruje k tomu, aby rozhodnutiu Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti zabezpečil všeobecnú záväznosť. Požiadavka všeobecnej záväznosti rozhodnutia o pozastavení účinnosti opäť nie je samoúčelná, ale súvisí s ústavným princípom právnej istoty. Ak účinnosť zákona zakladá pôsobenie zákona erga omnes, pričom práve táto všeobecnosť je rovnako ústavným princípom (PL. ÚS 7/2021), tak je nevyhnutné, aby neurčitým adresátom zákona bol ústavne rovnako oznámený zásah/zmena v účinnosti zákona. Práve preto sú účinky rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti všeobecne záväzné a pôsobia erga omnes, pretože zasahujú do účinnosti, ktorá pôsobí erga omnes. Toto je možné dosiahnuť iba vyhlásením rozhodnutia Ústavného súdu SR v Zbierke zákonov SR. Platí súčasne, že všeobecnú záväznosť podľa čl. 125 ods. 6 ústavy má iba to rozhodnutie Ústavného súdu SR, ktoré je právoplatné.

Ústavnej požiadavke čl. 125 ods. 6 ústavy zodpovedá zákonná úprava v zákone o ústavnom súde a v zákone č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“).

Zákon o ústavnom súde upravuje v § 70 právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutia Ústavného súdu SR. Podľa odseku 1, „(1) Rozhodnutie ústavného súdu nadobúda právoplatnosť a vykonateľnosť dňom jeho doručenia poslednému z účastníkov konania pred ústavným súdom, ak tento zákon v § 83, § 90, § 100, § 108, § 150, § 168, § 175 alebo § 179 neustanovuje inak alebo ak nevyplýva iné z rozhodnutia ústavného súdu.“.

Toto ustanovenie tak obsahuje dve pravidlá pre nadobúdanie právoplatnosti a vykonateľnosti, ktoré sú vo vzťahu základného pravidla a pravidla, ktoré je výnimka zo základného pravidla.

Základné pravidlo pre  nadobúdanie právoplatnosti a vykonateľnosti je, že rozhodnutie Ústavného súdu SR tieto vlastnosti nadobúda dňom jeho doručenia poslednému z účastníkov príslušného konania.

Zákon o ústavnom súde súčasne ustanovuje výnimku z tohto základného pravidla, a to, že

-        zákon o ústavnom súde v § 83, § 90, § 100, § 108, § 150, § 168, § 175 alebo § 179 ustanovuje inak

alebo

-        vyplýva niečo iné z rozhodnutia Ústavného súdu SR.

Výnimka v § 70 ods. 1 zákona o ústavnom súde je prirodzeným dôsledkom toho, že do pôsobnosti Ústavného súdu SR patria rôzne konania v rámci abstraktnej a konkrétnej ochrany ústavnosti, ktoré majú svoje špecifiká vyžadujúce inú úpravu nadobúdania právoplatnosti a vykonateľnosti rozhodnutí.

Výnimka zo základného pravidla v § 70 ods. 1 je naformulovaná alternatívne. Táto alternatívnosť ešte viac „otvára“ túto výnimku a zužuje základné pravidlo a jeho použitie. Otvorenosť tejto výnimky ale nepredstavuje neurčitosť jej formulácie. Pri skúmaní rozsahu a možností Ústavného súdu SR pri jej použití je potrebné mať stále na pamäti požiadavku ústavnej úpravy dôsledkov rozhodnutia o pozastavení účinnosti.

Druhá alternatíva predstavuje výnimku, ktorá zveruje rozhodnutie o právoplatnosti a vykonateľnosti rozhodnutia Ústavného súdu SR do rúk tohto samotného súdu. Táto alternatíva má svoje opodstatnenie. Jej použitie je ale limitované tým, že jej predchádza prvá alternatíva obsahujúca konkrétny odkaz na tie ustanovenia zákona o ústavnom súde, kde priamo zákonodarca v súlade s čl. 140 ústavy výslovne ustanovil osobitné pravidlá pre právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutí Ústavného súdu SR. Ide o tie situácie, kde je podľa rozhodnutia zákonodarcu potrebné, resp. vhodné upraviť právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutí Ústavného súdu SR (i) nielen odlišne od základného pravidla ale (ii) výslovne pozitívne. Táto výslovná úprava, resp. výslovná výnimka tak vylučuje použitie druhej alternatívy výnimky zo základného pravidla, pretože vo všetkých prípadoch výslovnej výnimky zákonodarca jasne ustanovil pravidlá pre právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutí Ústavného súdu SR. Tiež platí, že ani v § 70 a ani v § 83 zákona o ústavnom súde (v posudzovanej veci) nie je žiadna dodatočná výnimka z tejto výnimky, resp. vo vzťahu k § 83 zákona o ústavnom súde nie je žiadna ďalšia výnimka z pravidla tam ustanoveného, ktorá by umožňovala v nejakých situáciách použitie ešte iného pravidla pre právoplatnosť a vykonateľnosť rozhodnutí Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti.

Pozastavenie účinnosti napadnutého právneho predpisu je  spojené len s výslovnou úpravou jeho právoplatnosti v § 83 zákona o ústavnom súde. Podľa tohto ustanovenia „Uznesenie ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutého právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia a uznesenie o zrušení pozastavenia účinnosti napadnutého právneho predpisu, jeho časti alebo niektorého jeho ustanovenia je právoplatné a všeobecne záväzné odo dňa jeho vyhlásenia v zbierke zákonov.“. Zákon o ústavnom súde jasne ustanovuje moment právoplatnosti a všeobecnej záväznosti rozhodnutia Ústavného súdu SR na deň jeho vyhlásenia v Zbierke zákonov SR.

Ak skúmame túto úpravu, ktorá predstavuje výnimku zo základného pravidla v § 70 zákona o ústavnom súde, tak táto úprava nielen formálne napĺňa požiadavku čl. 125 ods. 6 ústavy, ale čo je dôležitejšie, ide o naplnenie materiálnej požiadavky oznámenia právnych účinkov rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti. Tieto účinky síce nastávajú ex lege (§ 84 zákona o ústavnom súde), ale práve kvôli ich pôsobeniu erga omnes a nevyvrátiteľnej domnienke v § 15 zákona o tvorbe právnych predpisov predstavuje naplnenie materiálnej informovanosti každého o účinnom práve.

Práve preto zákon o ústavnom súde účinky rozhodnutia o pozastavení účinnosti, a to právoplatnosť a všeobecnú záväznosť, viaže na vyhlásenie rozhodnutia v Zbierke zákonov SR. Tým sa dosiahne ich záväznosť erga omnes, čo znamená, že každý je na základe vyhlásenia rozhodnutia v Zbierke zákonov SR viazaný tým, že účinnosť napadnutého zákona je pozastavená a toto vyhlásenie je súčasne forma všeobecného oznámenia rozhodnutia Ústavného súdu SR.

Na úpravu v čl. 125 ods. 6 ústavy nadväzuje okrem zákona o ústavnom súde aj úprava v zákone o tvorbe právnych predpisov. V Zbierke zákonov SR ako štátnom publikačnom nástroji sa podľa § 12 ods. 1 písm. b) vyhlasujú aj iné právne akty, medzi ktoré podľa § 13 písm. a) patria aj rozhodnutia Ústavného súdu SR, o ktorých to ustanovuje ústava, resp. zákon o ústavnom súde.

Podľa § 19 ods. 3, „Iné akty nadobúdajú záväznosť dňom ich vyhlásenia v zbierke zákonov. Dňom vyhlásenia v zbierke zákonov začínajú plynúť lehoty, ktoré sú v nich ustanovené alebo ktoré ustanovil právny predpis pre nimi upravované právne vzťahy.“. Inštitút záväznosti sa vzťahuje len na „iné akty“ vymedzené v § 13, a teda nie je určený pre právne predpisy a akty medzinárodného práva. Na rozdiel od účinnosti právneho predpisu a aktu medzinárodného práva je deň nadobudnutia záväznosti bezvýnimočný a je ním výlučne deň vyhlásenia „iného aktu“ v Zbierke zákonov SR. Právnym následkom je, že odo dňa vyhlásenia „iného aktu“ v Zbierke zákonov SR začínajú aj plynúť lehoty, ktoré (i) sú v nich ustanovené alebo (ii) ustanovil právny predpis pre nimi upravované vzťahy. Vo vzťahu k rozhodnutiu Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti ako „iného aktu“ je to začiatok plynutia pozastavenia účinnosti.

           

Napriek tomu, že konanie o súlade právnych predpisov má svojich účastníkov, z podstaty tohto konania smerujúceho proti právnemu predpisu ako všeobecne záväznému predpisu, nenastávajú účinky rozhodnutia Ústavného súdu SR iba voči účastníkom konania, ale je všeobecne záväzné. Všeobecná záväznosť sa ústavne zabezpečí iba tak, že sa rozhodnutia vyhlási v Zbierke zákonov SR, teda spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov. Iba tým spôsobom vyhlásenia zákon môže nadobudnúť platnosť a účinnosť a iba tým spôsobom môže byť rozhodnutie, ktorým sa do účinnosti zasahuje, všeobecne záväzné. Je tým naplnený ústavný princíp právnej istoty.

Druhá alternatíva výnimky zo základného pravidla v § 70 ods. 1 zákona o ústavnom súde nie je určená pre situácie, ak Ústavný súd SR rozhoduje o zákone, ktorý ešte nie je účinný, či dokonca ani nie je vyhlásený v Zbierke zákonov SR. Oporu pre použitie § 70 ods. 1 in fine nie je možné nájsť ani v rozhodnutí PL. ÚS 8/2022, pretože tam rozhodoval Ústavný súd SR až po vyhlásení zákona v Zbierke zákonov SR, čím sa nedostatok vyhlásenie v čase podania návrhu konvalidoval. Preto nie je možné od požiadavky vyhlásenia v Zbierke zákonov SR upustiť a tým súčasne vyhlásenie v Zbierke zákonov SR vyžadovať pri každom zásahu do tých vlastností zákona, ktoré sa od vyhlásenia v Zbierke zákonov SR odvíjajú.

Akákoľvek úvaha pre nadobúdanie právoplatnosti a vykonateľnosti rozhodnutia Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti inak ako postupom podľa § 83 zákona o ústavnom súde je podmienená tým, že bude naplnená ústavná požiadavka čl. 125 ods. 6. Inak povedané, akékoľvek právoplatné rozhodnutie musí zabezpečiť požiadavku všeobecnej záväznosti. Inak účinky pozastavenia účinnosti zákona nemôžu ústavne nastať.

 

 

Diskusia