K ochrane ústavnosti prelamovaním ústavnosti alebo exitus acta probat v podaní Ústavného súdu SR

 

Mgr. Jakub Môcik, advokátsky koncipient

 

K ochrane ústavnosti prelamovaním ústavnosti alebo exitus acta probat v podaní Ústavného súdu SR

 

V ostatných dňoch rozvírilo pomyselné vody širokého verejného i odborného diskurzu prijatie uznesenia pléna Ústavného súdu SR sp. zn. PL. ÚS 3/2024-112, ktorým ústavný sudcovia pozastavili účinnosť niektorých častí (v čase rozhodovania) neplatného zákona z 8. februára 2024, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 300/2005 Z.z. Trestný zákon v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len „novela Trestného zákona“).

Účelom tohto príspevku nie je zapojenie sa do verejnej debaty týkajúcej sa hodnotenia vecného rozmeru prijatých legislatívnych zmien Národnou radou SR a prezentovanie vlastného právneho názoru na za nimi stojace príčiny, či praktické plusy a mínusy, ktoré budú s ich (v časti potenciálnou) blížiacou sa účinnosťou v praxi spojené. Účelom tiež nie je vyjadrenie postoja k samotnému predmetu konania vo veci samej, ktorým je posúdenie súladu napadnutého zákona s Ústavou SR. Naopak, tento príspevok sústredí pozornosť výlučne na procesnú stránku doposiaľ uskutočneného konania pred Ústavným súdom SR v dotknutej veci, a s tým spojený výsledok predbežného prerokovania návrhu na začatie konania, ktorý vyústil do zmieneného uznesenia PL. ÚS 3/2024-112, resp. do právneho záveru Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti časti zákona, ktorý ešte nie je ani platným. Takýto právny záver považujem (napriek tomu, kto ho vyslovil) za ústavne neudržateľný, pretože k nemu orgán ochrany ústavnosti dospel zjavným prelomením postulátov právnej istoty a predvídateľnosti konania orgánov verejnej moci (stricto sensu súdnych rozhodnutí), ktoré sú nevyhnutnou súčasťou materiálneho jadra Ústavy, čím sa dostal do neprirodzenej pozície hraničiacej s napätím porušenia princípu zákazu svojvôle (zneužitia moci).

 

Stav pred vydaním uznesenia PL. ÚS 3/2024 dňa 28. februára 2024 (alebo v čom tkvela právna istota)

Úvodom sa žiada vysvetliť, v čom konkrétne v danom prípade spočíval stav právnej istoty a s ním spojený dôvodný predpoklad adresátov rozhodovacej činnosti Ústavného súdu SR (záväznej erga omnes), za rešpektovania ktorých mali byť návrhy na začatie konania podľa § 56 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde odmietnuté.

Ústavný súd stabilne judikuje, že spôsobilým predmetom konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy (in concreto konanie o súlade zákona s Ústavou) je výlučne platný zákon. Explicitne to deklaroval napríklad v rozhodnutiach sp. zn. PL. ÚS 18/02 a PL. ÚS 1/02, keď vyslovil, že „Ústavný súd nie je oprávnený preskúmavať súlad neplatného všeobecne záväzného právneho predpisu s právnym predpisom vyššej právnej sily“. Dôvodom je fakt, že len platný zákon je z kvalitatívneho hľadiska takým „zákonom“, o akom v skutočnosti pojednáva čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy, o ktorého súlade s Ústavou, resp. pozastavení účinnosti môže Ústavný súd konať a rozhodnúť. Vyplýva to z čl. 87 ods. 4 Ústavy a § 19 ods. 1 zákona o Zbierke zákonov, podľa ktorých sa „zákonom“ stáva zákon až tým, keď je riadne ukončený legislatívny proces jeho vyhlásením v Zbierke zákonov, ako aj zo samotného výkladu Ústavy, ktorý v rámci svojej činnosti doposiaľ desiatky rokov podával Ústavný súd. Príkladmo možno poukázať na rozhodnutie Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 11/94, v rámci ktorého výslovne definoval kvalitatívnu požiadavku kladenú na „úplný“ všeobecne záväzný právny predpis, cit. „podľa § 3 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 1/1993 Z.z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky, sa za všeobecne záväzné právne predpisy považujú také, ktoré sú uvedené v § 1 ods. 1 tohto zákona a ktoré nadobúdajú platnosť dňom ich vyhlásenia v Zbierke zákonov.“

 Ak má existovať konanie o určitom predmete (sporná vec), musí sporná vec nevyhnutné existovať. Bez hmotnoprávneho základu niet procesu, v ktorom by sa o ňom konalo. Ústavný súd to vyjadril aj v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 13/98, keď konštatoval, že „jedným z nevyhnutných predpokladov začatia konania v konkrétnej veci vôbec, konania začatého a ďalšieho (prebiehajúceho) konania je existencia a trvanie predmetu konania vo veci, t.j. o spornej veci, o ktorej má súd (a to aj ústavný) rozhodnúť. Ak predmet konania (sporu) neexistuje vôbec alebo počas konania zanikol, nemožno o veci konať...“. Vychádzajúc z uvedeného vyplýva, že v konaní o súlade zákona s Ústavou vykonáva Ústavný súd ex post kontrolu ústavnosti. Pre úplnosť dodávam, že jej opak, a síce ex ante kontrola ústavnosti, je Ústavnému súdu do právomoci (Ústavou) zverená v zásade len v dvoch prípadoch - v konaní podľa čl. 125a ods. 1 a nasl. Ústavy (súlad dojednaných medzinárodných zmlúv s Ústavou alebo s ústavným zákonom) a v konaní podľa čl. 125b ods. 1 a nasl. Ústavy (súlad predmetu referenda s Ústavou alebo s ústavným zákonom).

Podporne možno konštatovať, že okrem zmienenej stabilnej praxe Ústavného súdu SR na uvedenom bazíruje aj významná časť právnej doktríny. „V konaní o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR ústavný súd vykonáva následnú kontrolu ústavnosti (ex post kontrola ústavnosti). Podľa čl. 125 ods. 4 Ústavy SR ústavný súd nerozhoduje o súlade návrhu zákona alebo návrhu iného všeobecne záväzného právneho predpisu s ústavou, s medzinárodnou zmluvou, ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo s ústavným zákonom. Právny predpis, jeho časť alebo jeho ustanovenie nemožno návrhom na začatie konania o súlade právnych predpisov napadnúť ani v prípade, ak síce už bol orgánom príslušným na jeho vydanie schválený, ale ešte sa nestal súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky, t. j. ak zatiaľ nebol vyhlásený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky alebo nebol vyhlásený iným zákonom ustanoveným spôsobom. V rámci konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 Ústavy SR teda ústavný súd nevykonáva preventívnu (predbežnú) kontrolu ústavnosti (ex ante kontrola ústavnosti)“ [MACEJKOVÁ, I., BÁRÁNY E., BARICOVÁ, J., FIAČAN, I., HOLLÄNDER, P., SVÁK, J. a kolektív: Zákon o Ústavnom súde Slovenskej republiky. Komentár. 1. vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2020, s. 658].

„Ústava určuje podmienku zásadného významu pre všeobecnú záväznosť zákonov. Zákon nadobúda platnosť vyhlásením. Vyhlásenie zákona sa uskutočňuje spôsobom, ktorý ustanovuje zákon č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. Ak zákon nie je vyhlásený, nemôže byť platný“ [DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. Teória a prax. 2. prepracované a doplnené vydanie. Bratislava: C. H. Beck, 2019,  s. 1239]. „V súlade s Ústavou sa v SR môže pred Ústavným súdom začať spor o súlad zákona s Ústavou. Zákonom sa stáva až výsledok legislatívneho procesu, ktorý bol vyhlásený v Zbierke zákonov SR“  [ibidem, s. 1466]. „Konanie o súlade právnych predpisov nemožno viesť, ak skúmaný právny predpis ešte neplatí alebo už neplatí, t. j. ak stratil platnosť pred doručením návrhu na Ústavný súd, alebo ak dosiaľ nebol vyhlásený v Zbierke zákonov SR alebo iným zákonom určeným spôsobom“ [ibidem, s. 1454].

Ak si dovolím k citovaným názorom prispieť aj vlastným vkladom, tak uvádzam, že rozhodnutím o pozastavení účinnosti právneho predpisu, ktorý ešte zákonom nie je, nakoľko nedisponuje všetkými svojimi nevyhnutnými znakmi, sa kreuje stav, v ktorom sa pozastavuje účinnosť zákona, ktorý nie je platným, a teda v prvom rade nie je vôbec splnený predpoklad vzniku účinnosti. Účinnosť totiž môže nasledovať v zásade až po platnosti zákona, najskôr však súbežne s jeho platnosťou. Prípad, kedy by zákon, nadobudol účinnosť skôr ako platnosť, je potrebné v každej potenciálnej (hypotetickej) situácií rezolútne odmietnuť pre jeho ultimátnu ústavnú neudržateľnosť, primárne z dôvodov silného prelomenia princípu právnej istoty a zákazu retroaktívneho pôsobenia práva. O tejto (dovolím si tvrdiť, že ani v celej odbornej právnej obci nespochybniteľnej skutočnosti) svedčí aj judikatúra samotného Ústavného súdu (viď napr. nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 17/96). Z uvedeného potom vyplýva, že predpokladom postupu Ústavného súdu podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy (pozastavenie účinnosti zákona prijatého na ďalšie konanie o jeho súlade s Ústavou) je jeho platnosť, ako ústavná a zákonná podmienka sine qua non jeho budúcej účinnosti. Inými slovami, nie je možné pristúpiť ku kroku č. 2, ktorým je pozastavenie účinnosti, bez toho aby bol najprv (resp. prinajmenšom súčasne) splnený krok č. 1, ktorým je naplnenie všetkých konštitutívnych (Ústavou a zákonom vyžadovaných) znakov zákona, prostredníctvom naplnenia ktorých sa tento stáva platným – spôsobilým predmetom konania pred Ústavným súdom podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy.

Vracajúc sa späť k vyššie uvedenej judikatúre Ústavného súdu možno mať za preukázané, že pred vydaním rozhodnutia PL. ÚS 3/2024 dňa 28.02.2024 Ústavný súd v rámci vlastnej rozhodovacej činnosti sám považoval za prekážku v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy, resp. prekážku v postupe podľa čl. 125 ods. 2 (pozastavenie účinnosti zákona, ktorý bol prijatý na konanie) taký stav, v rámci ktorého od neho navrhovateľ žiadal, aby začal konať o doposiaľ neplatnom, a teda z hľadiska požiadaviek ústavnej kvality na predmet konania o súlade právneho predpisu s Ústavou, de iure ešte neexistujúcom zákone. Uvedené v tomto prípade materializovalo princíp právnej istoty, ktorý v očiach adresátov rozhodovacej činnosti Ústavného súdu (účastníci konania, celá spoločnosť, orgány verejnej moci atď.) v duchu predvídateľnosti súdnych rozhodnutí vzbudzoval legitímne očakávania, že tento návrh bude plénom Ústavného súdu odmietnutý.

Platí totiž, že „súčasťou princípu právnej istoty je tiež požiadavka, aby sa na určitú právne relevantnú otázku pri opakovaní v rovnakých podmienkach dala rovnaká odpoveď“ (napr. rozhodnutia Ústavného súdu sp. zn. I. ÚS 236/06, I. ÚS 87/93, PL. ÚS 16/95, II. ÚS 80/99). Princípom právnej istoty, ktorý je inter alia odbornou spisbou považovaný za súčasť materiálneho jadra Ústavy [pozri napr. BALOG, B. Materiálne jadro ústavy. Ústavný systém v pohybe. 1. vydanie. Bratislava : Wolters Kluwer SR s.r.o., 2022, 49 – 50 s.; OROSZ, L., SVÁK, J. BALOG, B. Základy teórie konštitucionalizmu. Bratislava : Eurokódex, 2012. 150 s.], je okrem ostatných orgánov verejnej moci viazaný aj samotný Ústavný súd. A to i v prípadoch, keď právna istota vyplýva z jeho predchádzajúcich právnych názorov. Sám Ústavný súd to potvrdil napr. v rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 11/09, keď konštatoval, že „princíp viazanosti doterajšou judikatúrou patrí k jedným z kľúčových princípov, ktorými sa musí pri výkone svojej rozhodovacej činnosti riadiť ústavný súd. Ak totiž ústavný súd vzhľadom na svoje ústavné postavenie odôvodnene požaduje od iných orgánov verejnej moci, aby rešpektovali a uplatňovali právne názory vyjadrené v jeho judikatúre, tak je predovšetkým on sám viazaný svojou doterajšou judikatúrou. Táto požiadavka tvorí neoddeliteľnú súčasť ústavného princípu právnej istoty“.

Majúc založený stav právnej istoty potom nevyhnutne platí, že „jeho neopomenuteľným komponentom je nielen predvídateľnosť práva, ale aj legitímna predvídateľnosť postupu orgánov verejnej moci v súlade s právom a zákonom stanovenými požiadavkami. Táto predvídateľnosť postupu orgánov verejnej moci je vyjadrením maximy, na základe ktorej sa je možné v demokratickom právnom štáte spoľahnúť na to, že vo svojej dôvere v platné právo nikto, t. j. fyzická či právnická osoba, nebude sklamaný. Iba takto predvídateľné správanie napĺňa v praxi fungovanie materiálne chápaného demokratického právneho štátu a vylučuje priestor pre prípadnú svojvôľu. Obsah citovaných ustanovení, podľa ktorých štátnu moc možno uplatniť iba v prípadoch, medziach a spôsobom, ktorý ustanoví zákon, nemožno totiž chápať ako voľnú úvahu štátnych orgánov, či tak učinia alebo nie, ale naopak ako povinnosť uplatňovať túto moc (zákonom stanoveným spôsobom) tam, kde je to nevyhnutné, pretože podriadenie štátnej moci v oboch týchto smeroch zvrchovanosti zákona tvorí základ právneho štátu“ [rozhodnutie Ústavného súdu ČR sp. zn. IV. ÚS 690/01].

 

Prelomenie ústavných princípov právnej istoty a predvídateľnosti súdnych rozhodnutí Ústavným súdom SR (alebo v čom tkvie protiústavnosť jeho postupu)

Na tomto mieste považujem za dôležité zdôrazniť, že samotná skutočnosť, že Ústavný súd sa odvrátil od vlastnej doterajšej judikatúry, ktorou ustálene interpretoval a aplikoval dotknutú ústavnú úpravu, a rozhodol sa vydať opačným smerom, nie je podľa môjho názoru ipso facto (z procesného hľadiska veci) problematickým. Ako vybočenie z ústavných rámcov normujúcich rozsah ústavnej udržateľnosti výkonu jeho právomocí, a teda podstatu narušenia ústavnosti ním samotným, vnímam skutočnosť, že zásadné odchýlenie sa od svojej doterajšej rozhodovacej praxe odôvodnil absolútne nedostatočne, povrchne, ba až podozrivo, nehodne nespochybniteľného inštitucionálneho významu, ktorým disponuje,  a vážnosti, ktorú v očiach celej spoločnosti (lato sensu) požíva. Problémom narúšajúcim vyššie označené ústavné princípy teda nie je samotná zmena právneho názoru Ústavného súdu, ale spôsob, ktorým k zmene dospel.

Ten sa pokúsim ilustrovať v nasledujúcich bodoch:

1.           Z rozhodnutia Ústavného súdu (najmä body 67 až 75, bod 140 a 141 odôvodnenia) vyplýva, že filozofiou pre ním zvolený postup bola myšlienka, lepšie povedané hypotéza, že napadnutý zákon nadobudne účinnosť spoločne s platnosťou v ten istý deň, čo zapríčiní to, že Ústavný súd nebude schopný pozastaviť účinnosť zákona vopred. Skutočnosť, že predmetná hypotéza Ústavného súdu sa ukázala ako nesprávna, považujem za zásadnú, nakoľko práve výsostne na jej základoch je kreované odchýlenie sa od doterajšej praxe Ústavného súdu. Povedané inak, Ústavný súd v čase prijatia rozhodnutia nemohol vedieť, či napadnutý zákon nebude v Zbierke zákonov publikovaný v takom časovom horizonte, v rámci ktorého by mohol následne postupovať v súlade so svojou doterajšou praxou, nakoľko zákon by bol platným, a teda pre účely čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy spôsobilým predmetom konania o súlade právnych predpisov. S poukazom na uvedené teda možno konštatovať, že zverejnením napadnutého zákona v Zbierke zákonov pred zverejnením samotného rozhodnutia Ústavného súdu odpadla podstatná časť argumentácie, ktorá bola „hnacím motorom“ pre rozhodnutie o doposiaľ neexistentnom zákone, a s tým spojeným prelomením doterajšieho ustáleného právneho názoru Ústavného súdu. Uvedené v podstate potvrdzuje samotný Ústavný súd, ktorý v bode 141. odôvodnenia v podstate konštatuje, že pokiaľ by bolo nadobudnutie platnosti a účinnosti napadnutého zákona vykonané v takom časovom horizonte, ktorý by Ústavnému súdu poskytol v rámci vacatio legis dostatočný priestor na predbežné prerokovanie návrhu a prípadné rozhodnutie o pozastavení účinnosti napadnutého zákona, zvolený postup Ústavného súdu, ktorý prijal na ďalšie konanie a pozastavil účinnosť doposiaľ neplatného zákona, by nebol na mieste.

Netreba tiež zabúdať, že práve zvoleným postupom, ktorým sa Ústavný súd nechal navrhovateľmi nepriamo vlákať do politických úvah, ktoré následne zjavne motivovali jeho konanie, rezignoval na dodržanie ústavnej zásady vzájomného rešpektovania sa a spolupráce medzi orgánmi verejnej moci, ktorou v odôvodnení paradoxne sám apeluje smerom k Ministerstvu spravodlivosti SR.

V tejto súvislosti, pokiaľ by jeden mal ambíciu protiargumentovať, že Ústavný súd musel s poukazom na § 21 ods. 6 zákona o tvorbe právnych predpisov a tam uvedenú (zdôrazňujem poriadkovú) lehotu 15 dní o pozastavení účinnosti rozhodnúť  (a toto rozhodnutie doručiť Ministerstvu spravodlivosti SR) najneskôr do 29.02.2024, dávam do pozornosti skutočnosť, že v uvedenom Ústavný súd na jednej strane až hystericky rezignoval na zásadu vzájomného rešpektovania sa a spolupráce medzi orgánmi verejnej moci, z dôvodu čoho prelamuje svoj rokmi ustálený judikatórny postoj, pričom na strane druhej, ako vyplýva z bodu 143. odôvodnenia, na dôveru v menovanú zásadu sa koniec koncov aj tak nevyhnutne spolieha. Vyjadrené inak, takýto protiargument považujem za bezpredmetný, nakoľko v konečnom dôsledku bolo aj tak (čisto fakticky) výlučne v rukách Ministerstva spravodlivosti SR ako správcu Zbierky zákonov, kedy v nej rozhodnutie Ústavného súdu uverejní, a teda kedy dané rozhodnutie nadobudne záväzný charakter. Pokiaľ by teda Ministerstvo spravodlivosti SR malo vôľu Ústavný súd v tomto smere „vyšachovať z hry“, malo k tomu všetky dostupné nástroje. Nič na tom nemení ani snaha Ústavného súdu v zmienenom bode odôvodnenia uložiť Ministerstvu spravodlivosti SR povinnosť rešpektovať dotknutú lehotu 15 dní, nakoľko uložiť povinnosť záväzným spôsobom je možné len vo výroku rozhodnutia, nie v jeho odôvodnení (čo si zrejme uvedomuje aj samotný Ústavný súd, a preto ma to vedie k úvahe o nekonzistentnosti pri aplikácií zmienenej zásady).

Po ďalšie, aj keby sa naplnil predpoklad Ústavného súdu o prvotnom zverejnení jeho rozhodnutia v Zbierke zákonov a až následnom zverejnení napadnutého zákona v Zbierke zákonov v deň nadobudnutia jeho účinnosti, teda 15. marca 2024 (t. j. bez vacatio legis), bol by vytvorený stav intenzívnej krízy právnej istoty. V Zbierke zákonov by bolo publikované rozhodnutie Ústavného súdu SR o pozastavení účinnosti bez toho, aby bol v Zbierke uverejnený platný zákon, ktorého účinnosť sa pozastavuje. Adresát by teda vedel, že nejakému zákonu je pozastavená účinnosť, ale tento by v Zbierke zákonov nevedel dohľadať. Bola by totiž pozastavená účinnosť právnemu aktu, ktorý nie je ani len platným.

2.           V bode 68 odôvodnenia možno badať evidentnú, takmer patetickú snahu Ústavného súdu o aplikáciu striktného jazykového a miestami systematického výkladu dotknutých článkov Ústavy, ktorú by nejeden mohol označil za „slovičkárenie“ s ústavným textom, na základe ktorého následne prichádza k právnemu záveru, že čl. 125 ods. 4 Ústavy nebráni tomu, aby ústavný súd predbežne prerokoval a rozhodol o pozastavení účinnosti napadnutého zákona ešte pred jeho publikovaním, resp. že predmetom konania o súlade právneho predpisu s Ústavou môže byť aj doposiaľ neplatný zákon. Sústredením pozornosti na výklad jednotlivých pojmov ústavného textu však Ústavný súd odvrátil pozornosť od skutočnosti, že odpoveď na otázku, ktorú sa snažil uvedeným postupom na novo zodpovedať, je rokmi zodpovedaná jeho vlastnou rozhodovacou činnosťou. Namiesto toho, aby sa teda vysporadúval priamo s vlastnými stabilnými názormi na danú problematiku, vysvetľoval ich podstatu, prednášal nové právne úvahy a hĺbkovo odôvodňoval, prečo sú z ústavného hľadiska priliehavejšie, ako tie pôvodné, poskytol úskočnú a dovolím si tvrdiť, že aj celkom nadbytočnú a irelevantnú „vatu“ na štýl lekcie z pojmológie.

3.           V bode 69 odôvodnenia sa Ústavný súd následne konečne dostáva k jednému z rozhodnutí, v rámci ktorých je reflektovaný desiatky rokov vyslovovaný kategoricky odlišný právny záver, ako tomu je v tomto rozhodnutí. Konkrétne ide o rozhodnutie vydané v konaní pod sp. zn. PL. ÚS 8/2022. V rámci zmieneného konania navrhovatelia žiadali od Ústavného súdu, aby v rámci predbežného prerokovania návrhu prijal návrh na ďalšie konanie a súčasne aby postupom podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy pozastavil účinnosť napadnutého ústavného zákona, ktorým Národná rada SR novelizovala Ústavu tak, že Ústavný súd nie je viac oprávnený posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou. Vtedy napadnutý ústavný zákon bol schválený Národnou radou SR 09.12.2020, v Zbierke zákonov zverejnený 29.12.2020 a účinný od 01.01.2021. Navrhovatelia podávali návrh 17.12.2020. Ústavný súd rozhodol o tomto návrhu po roku a pol od jeho doručenia do podateľne Ústavného súdu, t. j. 26. mája 2022.

Pre správne uchopenie komparácie konaní vedených pred Ústavným súdom pod sp. zn. PL. ÚS 3/2023 a PL. ÚS 8/2022 považujem za dôležité na tomto mieste stručne priblížiť svoj názor na význam naposledy zmieneného konania, v ktorom si Ústavný súd naivne a ľahostajne nechal Národnou radou SR odňať svoju esenciálnu právomoc. A nielen to, som presvedčený, že v danom prípade došlo novelizáciou Ústavy (odňatie právomoci Ústavnému súdu posudzovať súlad ústavných zákonov prijatých Národnou radou SR s Ústavou) nielen k zásahu do právomocí Ústavného súdu s ústavnoprávne neudržateľnou relevanciou, ale šlo priamo o zásah do materiálneho jadra Ústavy. Odvodený ústavodarca týmto krokom totiž výrazným spôsobom oslabil ústavný systém bŕzd a protiváh, pričom ho neprimerane naklonil vo svoj prospech. Na uvedené reagoval Ústavný súd tak, že nepochopiteľnou a naivnou rezignáciou na včasné pozastavenie účinnosti a následné vyhlásenie tejto novely Ústavy za protiústavnú sa dostal do pozície, kedy síce priznal, že krok Národnej rady SR potenciálne zasahuje do materiálneho jadra Ústavy, ale napriek tomu sa uvedené rozhodol (nezlučiteľne s jeho fundamentálnym poslaním) rešpektovať. Pre úplnosť dodávam, že na druhej strane si súčasne vyhradil právo do budúcna reagovať na ďalšie obdobné kroky ústavodarného orgánu z hľadiska intenzity porovnateľným spôsobom (rozumej v prípade nebezpečenstva si vziať svoju právomoc späť), čo však hodnotím ako absolútne zbytočnú komplikáciu a hazard s elementárnymi piliermi demokratického a ústavnoprávneho usporiadania Slovenskej republiky.

Prípad odňatia právomoci Ústavnému súdu posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou je pritom absolútne porovnateľný s Ústavným súdom aktuálne prejednávanou vecou „novely Trestného zákona“, a to hneď z viacerých dôvodov.

a)    Vo veci PL. ÚS 8/2022 boli navrhovateľmi poslanci aktuálnej vládnej koalície, pričom účastníkom konania bola Národná rada SR, kde mali ústavnú väčšinu v zásade politické strany dnešnej opozície;

b)    v oboch prípadoch išlo o konanie podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy o súlade právnych predpisov s Ústavou, pričom v oboch prípadoch bol navrhovateľmi podaný aj návrh na postup podľa čl. 125 ods. 2 Ústavy, ktorým mala byť pozastavená účinnosť napadnutého právneho predpisu. V oboch prípadoch boli pritom tieto návrhy podané ešte pred nadobudnutím platnosti napadnutých právnych aktov.

c)    predmet konania vo veci PL. ÚS 8/2022 (novelizácia Ústavy o odňatí právomoci Ústavnému súdu posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou) bol podpísaný prezidentkou SR, pričom táto ho v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy pred Ústavným súdom následne „nenapadla“;

d)    personálne zloženie pléna Ústavného súdu vo veci PL. ÚS 8/2022 a v aktuálne vedenej veci PL. ÚS 3/2024 je s výnimkou jedného sudcu Ústavného súdu identické;

e)    predmetom oboch zmienených konaní pred Ústavným súdom bola (v určitom rozsahu) taká právna úprava, ktorá by v prípade nadobudnutia účinnosti na akýkoľvek časový úsek mala za následok faktickú nemožnosť navrátenia do pôvodného stavu. Vo veci PL. ÚS 3/2024 tým bola najmä nová právna úprava premlčacích lehôt v Trestnom zákone, vo veci PL. ÚS 8/2022 zase skutočnosť, že nadobudnutím účinnosti novelizačného ústavného zákona 422/2020 Z.z. sa Ústava novelizovala tak, že Ústavný súd viac nemohol od tohto momentu posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou.

Vychádzajúc z uvedeného možno konštatovať, že vec PL. ÚS 8/2022 je vzhľadom na načrtnuté skutočnosti jednoznačne analogicky priliehavou a porovnateľnou s aktuálne vedenou vecou PL. ÚS 3/2024. Vzhľadom na uvedené považujem za dôležité pripomenúť, ako Ústavný súd vo veci PL. ÚS 8/2022 rozhodol, resp. čo vo vzťahu k návrhu na pozastavenie účinnosti napadnutého ústavného zákona konštatoval:

 „Ústavný súd považoval za potrebné vysporiadať sa v prvom rade so skutočnosťou, že navrhovatelia mu svoj návrh doručili 17. decembra 2020, teda v čase, keď namietaný právny predpis síce národnou radou schválený už bol, nebol však ešte publikovaný v Zbierke zákonov, a preto nenadobudol platnosť ani účinnosť. Napriek tomu skupina poslancov navrhla ústavnému súdu aj pozastavenie účinnosti napadnutého ustanovenia. Ústavný́ súd už v minulosti rozhodol, že do jeho právomoci patrí rozhodovanie o súlade zákona s ústavou za predpokladu, že namietaný „zákon“ má všetky atribúty zákona; predovšetkým musí ísť o platný́ zákon. Každý́ zákon nadobúda platnosť vyhlásením, t. j. uverejnením v Zbierke zákonov. Absencia platnosti namietaného právneho predpisu vylučuje právomoc ústavného súdu konať o podaní navrhovateľa, a je preto prekážkou začatia konania o súlade právnych predpisov (PL. ÚS 18/00, PL. ÚS 19/00). Vo veci návrhu navrhovateľov sa však nedostatok spočívajúci v predčasnosti ich návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov (podaného v situácii po podpise ústavného zákona prezidentkou Slovenskej republiky a pred jeho vyhlásením) konvalidoval nadobudnutím platnosti ústavného zákona jeho vyhlásením v Zbierke zákonov, k čomu došlo 29. decembra 2020. Namietaný́ právny predpis potom nadobudol účinnosť 1. januára 2021. Preto aj o pozastavení účinnosti všeobecne záväzného právneho predpisu vrátane ústavného zákona by mohol ústavný súd spolu so súčasným prijatím návrhu skupiny poslancov na ďalšie konanie rozhodnúť pred 1. januárom 2021 (teda s efektom „odkladu“ účinnosti). Podmienkou je nadobudnutie platnosti dotknutého ústavného zákona jeho vyhlásením v Zbierke zákonov, k čomu došlo 29. decembra 2020 (k rozhodnutiu o pozastavení účinnosti by teda došlo v legisvakačnej lehote). Ústavný súd sa však rozhodol túto možnosť nevyužiť, a to vzhľadom na svoj zásadný́ postoj k otázke podstatnej pre rozhodnutie vo veci samej, prezentovaný v nasledujúcej časti tohto odôvodnenia (pozn. autora: Na čo som reagoval v rámci tohto príspevku už vyššie).“

S citovanou časťou rozhodnutia PL. ÚS 8/2022 sa Ústavný súd prima facie vysporiadal v bodoch 69 a 70 odôvodnenia uznesenia PL. ÚS 3/2024-112, keď konštatoval, že „vo veci sp. zn. PL. ÚS 8/2022 však išlo o normu, ktorá sa týkala upresnenia kompetencie ústavného orgánu, zhodou okolností ústavného súdu. Táto norma (pozn. autora: rozumej novela Ústavy, ktorou sa odobrala právomoc Ústavnému súdu posudzovať súlad ústavných zákonov s Ústavou) nemá sama o sebe bezprostredné právne účinky. Je len základom pre konanie ústavného súdu, ktoré musí byť iniciované. Z tohto dôvodu ide o odlišnú právnu situáciu než pri prieskume a pozastavovaní účinnosti noriem, ktoré majú priame a z hľadiska reverzibility niekedy zložité právne účinky (pozn. autora: Ústavný súd tu pravdepodobne mal na mysli najmä novelizáciu ustanovení Trestného zákona upravujúcich premlčanie).“

Citované riadky v podstate koncentrujú argumentačný základ, na základe ktorého sa Ústavný súd odchýlil od svojej doterajšej praxe. Dôvodom teda je, že „ide o odlišnú právnu situáciu“, ako vo veci PL. ÚS 8/2022. Podľa môjho názoru sa však s uvedeným nemožno v žiadnom prípade stotožniť, práve naopak, takýto (priam úsmevný) záver je potrebné rezolútne odmietnuť. Som totiž presvedčený, že z vyššie uvedeného, ako aj z citovaných pasáží oboch rozhodnutí zreteľne vyplýva priamy opak toho, čo konštatuje Ústavný súd – novelizačný ústavný zákon 422/2020 Z. z. mal nadobudnutím svojej účinnosti 01.01.2021 jednoznačne bezprostredné právne účinky, nakoľko prvou sekundou v roku 2021 vstúpil do účinnosti, a od tohto momentu Ústavný súd nemal žiadny dostupný ústavný mechanizmus, ktorým by mohol nielen že pozastaviť účinnosť novelizačného ústavného zákona 422/2020 Z.z. do rozhodnutia vo veci samej, ale aj meritórne rozhodnúť o jeho samotnom nesúlade s Ústavou, nakoľko touto životne dôležitou právomocou podľa platného a účinného právneho stavu viac nedisponoval.

Z tohto dôvodu išlo nie o „odlišnú právnu vec“, ale naopak, identickú právnu vec. A práve vzhľadom na uvedené, a taktiež s poukazom na skutočnosť, že ničím iným svoj odklon od doterajšej rozhodovacej praxe v podstate neodôvodnil, bol Ústavný súd povinný postupovať v súlade so svojím doterajším právnym názorom (nehovoriac o skutočnosti, že s množstvom svojich ďalších predchádzajúcich rozhodnutí sa absolútne opomenul vysporiadať, resp. sa o nich vo svojom odôvodnení ani len neunúval zmieniť). Odlíšenie sa teda vykonal bez akéhokoľvek relevantného odôvodnenia, čo je z hľadiska princípu viazanosti Ústavného súdu svojou doterajšou judikatúrou a so zreteľom na ústavne relevantné požiadavky, ktoré sa kladú na jej prípadné prelomenie, postup neprípustný.

Práve v uvedenom vidím prelomenie ústavného princípu právnej istoty a predvídateľnosti konania Ústavného súdu, ktoré nemá ďaleko od porušenia princípu zákazu svojvôle orgánov verejnej moci (zaväzujúceho aj Ústavný súd), ktorý „predstavuje kategorický imperatív zaväzujúci všetkých verejných činiteľov, t. j. všetky osoby, ktoré vykonávajú, resp. podieľajú sa na výkone verejnej moci. Za zneužitie právomoci nemožno rozumieť len výkon právomoci v rozpore s platným právom, alebo nad rámec (ultra vires) zverenej pôsobnosti, či nad rámec uváženia (diskrécie) poskytnutého právnymi normami, ale aj konanie a rozhodovanie verejného činiteľa v rozpore s ústavou chránenými hodnotami koncentrovane vyjadrenými prostredníctvom ústavných princípov, resp. výkon právomoci v rozpore s jeho účelom, a to zvlášť vtedy, ak je očividné, že ide o konanie v rozpore s verejným záujmom, uprednostňujúce osobný záujem či skupinové záujmy“ [nález Ústavného súdu sp. zn. PL. ÚS 7/2017, 128 s.].

Formou obiter dictum sa mi ešte žiada reagovať na niekoľko momentov, o ktoré sa v rámci odôvodnenia rozhodnutia Ústavný súd podporne opieral. Konkrétne upriamujem pozornosť na bod 75. odôvodnenia, kde Ústavný súd podporuje svoj nový právny záver, že doposiaľ neplatný zákon je spôsobilým predmetom konania o súlade právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy aj „aktuálnym legislatívnym vývojom“ v Národnej rade SR, keď uvádza, že „22. februára 2024 bol národnej rade doručený vládny návrh zákona (parlamentná tlač č. 204) spolu s návrhom na jeho prerokovanie v skrátenom legislatívnom konaní (parlamentná tlač č. 203), ktorým vláda navrhuje národnej rade zmeniť normatívny text napadnutého zákona, resp. zvrátiť niektoré z budúcich účinkov napadnutého zákona, a to hoci napadnutý zákon nebol dosiaľ publikovaný v zbierke zákonov a nenadobudol platnosť“. V reakcii na citovanú časť odôvodnenia je potrebné konštatovať, že sa zo strany Ústavného súdu jedná o nepochopiteľné uvedenie prinajlepšom polopravdivého, avšak jednoznačne čitateľa zavádzajúceho argumentu, ktorým sa snaží podporiť (mimochodom tiež celkom nepochopiteľne a vzhľadom na princíp deľby moci bez akejkoľvek relevancie) správnosť svojho právneho záveru legislatívnym procesom v Národnej rade SR. Nie je totiž pravdou, ako sa to snaží naznačiť Ústavný súd, že vládny návrh zákona doručený Národnej rade SR dňa 22. februára 2024 (tlač č. 204) mení a dopĺňa novelizujúci právny predpis (ktorý je predmetom konania pred Ústavným súdom). Vládny návrh zákona (tlač č. 204) menil a dopĺňal novelizovaný právny predpis, a teda zákon č. 300/2005 Z.z., ktorý bol ku dňu jeho schválenia Národnou radou SR platným a účinným. Avšak aj za pripustenia situácie, že Ústavný súd by v citovanej časti neuviedol nepravdivú skutočnosť, takýto spôsob argumentácie Ústavného súdu považujem za nepriliehavý, nakoľko Národná rada SR nie je na rozdiel od Ústavného súdu viazaná vlastnou judikatúrou, ktorá by mu uvedené priamo zakazovala. Takýto nedostatok legislatívneho procesu by bol potenciálne riešený pred Ústavným súdom v konaní podľa čl. 125 ods. 1 písm a) Ústavy v samostatnom konaní.

V ďalšom poukazujem na časť odôvodnenia, v rámci ktorého Ústavný súd sústredil pozornosť na zdôvodňovanie potreby pozastaviť účinnosť napadnutého zákona. Je priam zarážajúce, že napriek zásade prezumpcie ústavnosti právnych predpisov, princípu deľby moci, charakteru konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) v spojení s čl. 125 ods. 2 Ústavy ako prostriedku ultima ratio, i napriek samotnej skutočnosti, že na výnimočnú povahu a potrebnú zdržanlivosť v rámci tohto typu konania apeluje v rámci odôvodnenia na viacerých miestach samotný Ústavný súd, výrokom rozhodnutia pozastavil paušálne účinnosť napadnutého novelizačného zákona v rozsahu celej novelizácie Trestného zákona. Príkladmo teda vrátane aj tých legislatívnych zmien, na ktorých bola zhoda celého politického spektra (rozumej vrátane navrhovateľov), či dokonca tých, na ktoré zákonodarcu prednedávnom zaviazal samotný Ústavný súd v rozhodnutí PL. ÚS 1/2021-164 (protiústavnosť právnej úpravy trestu prepadnutia majetku), čo považujem za pomyselný „gól do vlastnej brány“, ktorý len opäť čiastkovo vypovedá o kvalitatívnej úrovni samotného rozhodnutia. V tomto smere v podrobnostiach odkazujem aj na odlišné stanoviská ústavných sudcov JUDr. Petra Straku a JUDr. Roberta Šorla, PhD.

 

Záver

Záverom len bez ambície rekapitulovať už uvedené v jednoduchosti zdôrazním: Netvrdím, že právny názor Ústavného súdu sa nemôže v čase a pod vplyvom rôznych činiteľov vyvíjať a meniť. Tvrdím však, že keď sa tak deje, musí to byť kvalitne a poctivo odôvodnené, so zreteľným puncom transparentnosti, pretože len takýto postup je z hľadiska právnej istoty ústavne nezávadným a zároveň spôsobilým byť pomyselnou hrádzou pred pokušením arbitrárnosti pri napĺňaní funkcie ochrancu ústavnosti. Ak uvedené charakteristiky v odôvodnení rozhodnutia PL. ÚS 3/2024-112 absentujú, nemôže sa Ústavný súd a jeho personálny sudcovský substrát čudovať, že sám poskytol alarmujúcu indíciu, podľa ktorej jeho rozhodnutie nemuselo byť výsledkom materiálne nezávislého prieskumu ústavnosti.

 

Diskusia