K súladu navrhovaného usporiadania mediálneho regulátora so štandardmi Rady Európy a EÚ

Adam Valček

K súladu navrhovaného usporiadania mediálneho regulátora so štandardmi Rady Európy a EÚ

Autor je novinár a člen Rady pre mediálne služby, zvolený bol hlasmi 105 poslancov. Tento príspevok je vyjadrením jeho osobného odborného názoru. Nie je oficiálnou pozíciou Rady pre mediálne služby a preto nemá byť interpretovaný ako jej stanovisko.

Príspevok zodpovedá stavu k 25. 11. 2025.

Na 42. schôdzu Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „NR SR“) je zaradený návrh poslancov NR SR Romana Michelka, Adama Lučanského, Andreja Danka a Milana Garaja na vydanie zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 264/2022 Z. z. o mediálnych službách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o mediálnych službách) v znení neskorších predpisov evidovaný ako parlamentná tlač 1110 (ďalej len „Návrh“).

Návrh podstatným spôsobom mení usporiadanie Rady pre mediálne služby (ďalej len „RpMS“), ktorá je národným regulačným orgánom pre trh s mediálnymi službami a koordinátorom digitálnych služieb.

Podstata Návrhu

V súčasnosti je štatutárnym orgánom RpMS deväťčlenná rada, ktorej členov volí a odvoláva NR SR. Rada spomedzi svojich členov volí predsedu a podpredsedu, a tiež volí a odvoláva riaditeľa RpMS, ktorý je výkonným orgánom regulátora; návrhové oprávnenie má ktorýkoľvek člen rady. Činnosť RpMS organizačne, personálne, administratívne a technicky zabezpečuje Kancelária RpMS, ktorej činnosť riadi riaditeľ.

Administratívne konanie vedené RpMS je spravidla dvojinštančné. Jednoinštančné je konanie vo veciach licencií a vo veciach udelenia predchádzajúceho súhlasu s prevodom kvalifikovaného podielu na základnom imaní, oprávnenia alebo so zmenou autorizácie vysielania. V prvom stupni spravidla rozhoduje trojčlenný senát RpMS, v druhom stupni o odvolaní alebo inom opravnom prostriedku rozhoduje RpMS v pléne.

Ak v prvom stupni rozhoduje iný útvar RpMS, v druhom stupni rozhoduje trojčlenný senát RpMS (napr. zápis samoregulačných mechanizmov a samoregulačných orgánov do evidencie – o námietke proti zamietnutiu žiadosti o zápis rozhoduje senát[1]).

Návrh zásadným spôsobom mení túto architektúru tým, že transformuje RpMS na Národný mediálny úrad (ďalej len „Úrad“) vystavaný na monokratickom princípe rozhodovania. Štatutárnym orgánom Úradu by sa podľa Návrhu stal predseda Úradu, ktorého by volila a odvolávala NR SR, bez účasti iného ústavného aktéra s vlastnou demokratickou legitimitou.

V prvom stupni by rozhodoval Úrad na monokratickom princípe (predseda ako jediná osoba). V druhom stupni by rozhodovala Rada Úradu[2]. Avšak predseda Úradu by získal výlučnú právomoc schvaľovať všetky[3] základné vnútorné dokumenty Úradu vrátane štatútu, ktorého porušenie je dôvodom na odvolanie člena Rady Úradu Národnou radou SR rozhodujúcou jednoduchou väčšinou, bez účasti iného ústavného aktéra s vlastnou demokratickou legitimitou.

Výkonným orgánom Úradu by podľa Návrhu nebol riaditeľ, ale podpredseda, ktorého by síce volila a odvolávala Rada Úradu, ale návrhové oprávnenie by mal iba predseda Úradu, nie ktorýkoľvek člen Rady Úradu (ako je tomu v súčasnosti vo vzťahu k riaditeľovi RpMS). Podpredseda Úradu by bol personálnym riaditeľom Úradu, ale nezodpovedal by sa Rade Úradu (ako je tomu teraz v prípade riaditeľa RpMS), ale iba predsedovi Úradu.

Návrh sa teda odkláňa od desaťročia stabilizovaného modelu kolektívneho regulačného orgánu pre médiá, ktorý sa postupne vyvinul do súčasnej podoby, v ktorej prirodzene poskytuje viaceré mechanizmy kontroly[4], a posúva regulačnú štruktúru k výraznej personalizácii moci.

Koncentrácia a disperzia vplyvu

Kolektívne usporiadanie regulačných orgánov tradične predstavuje spôsob, ako do regulácie vnášať pluralitu odborných perspektív, skúseností a prístupov. Kolektivita umožňuje konfrontáciu argumentov, vzájomnú kontrolu a eliminuje riziko jednostranných alebo impulzívnych rozhodnutí. Efektívnejšie zachytáva rôznorodé potencionálne dôsledky regulačných rozhodnutí.[5]

Externý politický výber predsedu Úradu predstavuje koncertovanie vplyvu do jedného centra moci (NR SR). Naproti tomu súčasná voľba predsedu a podpredsedu RpMS spomedzi členov kolektívneho orgánu predstavuje rozptýlenie vplyvu medzi viacerých odborníkov s odlišnými profesijnými východiskami, reputáciou a mierou odvodenej politickej legitimity. Voľby v kolektíve vytvárajú buffer, ktorý zmierňuje politické vplyvy a možno ich vnímať ako jedno z opatrení na budovanie a udržiavanie inštitucionálnej nezávislosti voči rôznym vplyvom (znižuje sa pravdepodobnosť zachytenia jedným politickým aktérom).

Návrh, aby bol predseda RpMS volený a odvolávaný NR SR, bol súčasťou pôvodného zámeru Ministerstva kultúry SR v roku 2021, ale v rámci medzirezortného pripomienkového konania bolo od neho upustené. Ministerstvo kultúry SR uviedlo, že vnútorný spôsob voľby „vytvára zodpovednostný vzťah predsedu, resp. podpredsedu rady voči ostatným členom, čím sa zvyšuje akcent na profesionalitu výkonu tejto funkcie. Zároveň ide o inštitút, ktorý výrazným spôsobom podporuje autonómnosť vnútorných procesov rady, čím sa zvyšuje nezávislosť regulátora, čo je zásadná požiadavka [európskeho nariadenia o digitálnych službách]“. Predkladatelia Návrhu nezdôvodnili, čím je toto usporiadanie prekonané a/alebo chybné.

Ak sa má vnútorná voľba odstrániť, musí ju nahradiť iný, rovnako účinný, systém bŕzd a protiváh. Deľba moci totiž vyžaduje neustále napätie medzi jednotlivými mocenskými centrami a mechanizmy, ktoré bránia dominancii jednej moci nad ostatnými.[6] Návrh však žiaden takýto alternatívny mechanizmus neponúka. Naopak, koncentruje moc v rukách jedného ústavného aktéra.

Nezávislosť

Nezávislosť regulačného orgánu pre médiá je základnou požiadavkou európskeho práva aj štandardov Rady Európy. V kontexte navrhovanej transformácie RpMS na Národný mediálny úrad ide o premennú, ktorá nie je fakultatívna, ale kľúčová pre správne fungujúci regulačný rámec.

Európska komisia pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia“) opakovane uznala[7], že v Európe neexistuje jednotný model usporiadania mediálnych regulačných orgánov, členské krajiny si môžu vybrať vlastné usporiadanie, ale „základnou zásadou je, že inštitúcia dohliadajúca na médiá má byť nezávislá a nestranná; to sa má osobitne odrážať v spôsobe, akým sú ustanovení jej členovia“.

Reštrukturalizácie alebo zmeny regulačných modelov musia byť organizované tak, aby boli dodržané požiadavky nezávislosti stanovené uplatniteľnou právnou úpravou.[8]

Rámec EÚ

Článok 50 ods. 1 a 2 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022/2065 z 19. 10. 2022 o jednotnom trhu s digitálnymi službami a o zmene smernice 2000/31/ES (akt o digitálnych službách) (ďalej len „DSA“) ukladá členským štátom zabezpečiť, aby koordinátori digitálnych služieb vykonávali svoje úlohy podľa tohto nariadenia nestranne, transparentne a načas. Pri plnení úloh a výkone svojich právomoci podľa tohto nariadenia konajú koordinátori digitálnych služieb úplne nezávisle.

Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/1083 z 11. 4. 2024, ktorým sa stanovuje spoločný rámec pre mediálne služby na vnútornom trhu a mení smernica 2010/13/EÚ (Európsky akt o slobode médií) (ďalej len „EMFA“) v čl. 7 upravuje úlohy a postavenie národných regulačných orgánov, pričom čl. 7 s názvom Národné regulačné orgány alebo subjekty je súčasťou oddielu, ktorého názov znie Nezávislé orgány v oblasti médií; taktiež recitál EMFA opakovane vyzdvihuje princíp nezávislosti regulačných orgánov.

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2010/13/EÚ z 10. 3. 2010 o koordinácii niektorých ustanovení upravených zákonom, iným právnym predpisom alebo správnym opatrením v členských štátoch týkajúcich sa poskytovania audiovizuálnych mediálnych služieb (smernica o audiovizuálnych mediálnych službách) (ďalej len „AVMSD“) ponecháva na členských štátoch prijatie vhodných nástrojov na jej účinné vykonávanie vzhľadom na rôzne právne tradície a zavedené štruktúry, ale nezávislé regulačné orgány vykonávajúce túto smernicu nestranne a transparentne uvádza ako formu jej účinného vykonávania (ods. 94 recitálu).

Podľa čl. 21 ods. 1 EMFA legislatívne, regulačné alebo administratívne opatrenia prijaté členským štátom, ktoré sú spôsobilé ovplyvniť pluralitu médií alebo redakčnú nezávislosť poskytovateľov mediálnych služieb pôsobiacich na vnútornom trhu, musia byť primerané. Takéto opatrenia musia byť riadne odôvodnené, transparentné, objektívne a nediskriminačné.

Pojem nezávisle sa v európskej judikatúre vykladá ako schopnosť „konať úplne slobodne, bez akýchkoľvek pokynov a nátlaku“ [9]. Nezávislosť vylučuje akýkoľvek príkaz a iný priamy alebo nepriamy vonkajší vplyv, ktorý by mohol spochybniť vykonávanie úloh dotknutými orgánmi.[10]

Rámec Rady Európy

Myšlienka nezávislosti regulačného orgánu pre médiá je pevne zakotvená tiež v dokumentoch Rady Európy. Tieto napriek tomu neustanovujú žiaden konkrétny spôsob nominácie alebo vymenovania jeho členov a uznávajú, že v členských štátoch existuje rozmanitosť modelov usporiadania regulačných orgánov pre médiá.[11]

Rovnako správa OBSE z roku 2021 konštatuje[12], že štáty môžu slobodne určiť zásady zloženia mediálneho regulačného orgánu, ak tieto zásady zaručujú autonómiu tohto orgánu.

V súvislosti s ustanovením členov mediálnych regulačných orgánov Benátska komisia odporúča obmedzenie diskrečnej právomoci parlamentu. V prípade hlasovania by sa mala vyžadovať kvalifikovaná väčšina spojená s mechanizmom proti zablokovaniu, ktorý nebude odrádzať od širších politických rokovaní.[13] V prípade mediálnych regulátorov je účelom kvalifikovanej väčšiny zabezpečenie nadstraníckej podpory významných opatrení alebo osobností.[14]

Benátska komisia v súvislosti s mediálnou legislatívou v Maďarsku upozornila, že ak sú členovia regulačného orgánu vyberaní politickým procesom, existuje riziko, že budú vybraní podľa politických sympatií, čo môže predurčovať ich postoje na celé funkčné obdobie. Uviedla, že tento problém možno redukovať buď úplným oddelením výberu od politiky, alebo zavedením mechanizmov, ktoré oslabia politický vplyv: kolektívnym zložením regulačného orgánu, ktoré odráža politickú a spoločenskú rôznorodosť, zapojením sudcovského typu samosprávy (členovia volení sektorom), participáciou mediálnej komunity a občianskej spoločnosti či transparentnými výberovými postupmi, ktoré obmedzujú diskrečnú voľnosť parlamentu.

Benátska komisia zároveň zdôraznila, že problém sa prehlbuje, ak parlament ako jediný orgán menuje vedúceho regulačného orgánu bez reálnej protiváhy. Navrhla preto kratšie funkčného obdobia, obmedzenie vymenúvacích právomocí predsedu, povinné konzultácie s opozíciou a mediálnym sektorom, posilnenie právomocí hlavy štátu (napr. reálne veto kandidáta) alebo – aby predsedu volili členovia rady spomedzi seba. Koncentrácia právomocí v rukách predsedu mediálneho regulačného orgánu je totiž nevyvážená.[15]

Tento rámec je dôležitý pri posudzovaní Návrhu, ktorý všetku moc sústreďuje do rúk jedného ústavného aktéra – NR SR – bez vyvažujúcich mechanizmov pri ustanovovaní funkcionára regulátora i pri každodennom výkone jeho funkcie.

Z(a)viazanosť druhostupňového orgánu

Návrh popri objektívne určiteľných dôvodoch na odvolanie predsedu Úradu určuje, že dôvodom na odvolanie je „konanie v rozpore so štatútom regulátora“.

Ide o prevzatie právnej úpravy v § 117 ods. 2 zákona č. 264/2022 Z. z. o mediálnych službách a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o mediálnych službách) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 264/2022 Z. z.“). V súčasnosti sa táto úprava vzťahuje na všetkých členov RpMS. Odkazom (navrhovaný § 119 ods. 7 v spojení s § 114) by sa tento dôvod vzťahoval aj na členov Rady Úradu.

Zdá sa, že ide o zachovanie súčasnej právnej úpravy. V skutočnosti ide o podstatnú zmenu oproti súčasnosti – štatút regulátora by totiž podľa Návrhu schvaľoval predseda Úradu, nie rada (ako je tomu v súčasnosti pri RpMS).

Oproti súčasnému stavu by tak vznikla situácia, v ktorej

· predseda Úradu ako prvostupňový orgán by sám určoval obsah štatútu,

· porušenie tohto štatútu je dôvodom na odvolanie člena Rady Úradu,

· teda druhostupňový orgán (Rada Úradu), ktorý má vykonávať kontrolu a revíziu administratívnych rozhodnutí a postupov predsedu, bude od neho závislý cez jeho normotvornú právomoc.

Oproti súčasnosti to predstavuje zásadné narušenie architektúry bŕzd a protiváh. Predseda Úradu by totiž získal možnosť určovať kritériá, ktorých nesplnenie môže viesť k personálnej obmene toho orgánu, ktorý má vykonávať kontrolu a revíziu jeho vlastných rozhodnutí. Takáto asymetria moci nie je zlučiteľná s požiadavkou nezávislosti regulačného orgánu pre médiá.

Návrh zároveň ruší ochranné doby (tzv. cooling-off period a standstill) ustanovené v § 113 ods. 2 zákona č. 264/2022 Z. z. Momentálne platí, že zmena štatútu, organizačného poriadku a rokovacieho poriadku regulátora je možná najskôr tri mesiace od prednesenia návrhu a ďalšia zmena najskôr po roku. Zmyslom je zabrániť účelovým, náhlym a neodôvodneným zmenám základných vnútorných dokumentov regulátora.

Predseda Úradu však bude môcť meniť štatút bez časových obmedzení. Tým sa zvyšuje riziko, že jeho znenie bude prispôsobované aktuálnym záujmom, pričom porušenie takto flexibilného dokumentu bude dôvodom na odvolanie členov Rady Úradu, resp. prinajlepšom na iniciovanie hlasovania o odvolaní, čo samo osebe môže byť prostriedkom na vytváranie tlaku.

Predkladatelia neuvádzajú žiadne dôvody, pre ktoré sa odkláňajú od pôvodnej myšlienky, že „zmeny základných dokumentov regulátora [sú potrebné] len v nevyhnutných prípadoch a s dostatočnou časovou rezervou na ich prerokovania a zváženie ich skutočnej potreby“[16].

Takáto architektúra vytvára priestor pre vznik „predpokladanej poslušnosti“[17] zo strany Rady Úradu voči predsedovi a nepriamo voči NR SR ako jedinému ústavnému aktérovi zapojenému do ustanovovania predsedu Úradu a odvolávania členov Rady Úradu. Samotné riziko politického vplyvu je spôsobilé narušiť nezávislé plnenie úloh regulačným orgánom[18].

Vnútroštátna komparatistika

Navrhované riešenie nezodpovedá osobitným regulačným modelom, ktoré sú v Slovenskej republike už zavedené pri orgánoch s porovnateľnou dôležitosťou a mierou zásahu do hospodárskej súťaže, ekonomickej regulácie alebo ochrany verejného záujmu. Práve tieto modely ukazujú, že zapojenie viacerých ústavných aktérov do procesu menovania a odvolávania je považované za štandard brániaci koncentrácii moci a politickému ovládnutiu regulátora.

Najčastejším iným ústavným aktérom je prezident SR, ktorý by v prípade vážnych výhrad mohol kandidáta odmietnuť vymenovať alebo odvolať[19]. Zapojenie hláv štátov do ustanovovania členov regulačných orgánov pre médiá pritom nie je ojedinelé, skôr naopak^[20].

Protimonopolný úrad SR

Návrh na vymenovanie kandidáta do funkcie predsedu Protimonopolného úradu SR podáva vláda SR, ale vymenúva a odvoláva ho prezident SR (§ 13 zákona č. 187/2021 Z. z. o ochrane o hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Od legitimity takto vymenovaného predsedu je odvodzovaná legitimita členov Rady Protimonopolného úradu SR, pretože práve predseda Protimonopolného úradu SR má návrhového oprávnenie, ale aj tu je zachovaný systém bŕzd a protiváh tak, že členov menuje a odvoláva vláda SR (§ 14, tamtiež).

Porovnanie s Protimonopolným úradom SR je v rámci diskusie o zmenách usporiadania regulačného orgánu pre médiá obzvlášť príhodné. V zmysle čl. 22 EMFA členské štáty stanovia vo svojom vnútroštátnom práve hmotnoprávne a procesné pravidlá v súvislosti s posudzovaním koncentrácií na mediálnom trhu, a podľa vnútroštátnych pravidiel (§ 101 a 102 zákona č. 264/2022 Z. z.) je RpMS autoritou pre posudzovanie koncentrácií vo vzťahu k vplyvu na pluralitu informácií a transparentnosť majetkových a personálnych vzťahov. Predkladatelia Návrhu neobjasnili, prečo v prípade vymenúvania a odvolávania predsedu Národného mediálneho úradu upustili od ingerencie prezidenta SR, hoci postavenie tohto orgánu a PMÚ je obdobné.

Úrad pre reguláciu sieťových odvetví

Podobne tiež Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ďalej len „ÚRSO“), kde taktiež európske právo vyžaduje od členských štátov, aby zaručili nezávislosť národného regulačného orgánu a zabezpečili, aby tento svoje právomoci vykonával nestranne a transparentne (čl. 57 ods. 4 smernica Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/944 z 5. 6. 2019 o spoločných pravidlách pre vnútorný trh s elektrinou a o zmene smernice 2012/27/EÚ).

Predsedu ÚRSO síce vymenúva a odvoláva vláda SR, ale pre výkon regulácie je kľúčovým orgánom Regulačná rada, ktorej členov vymenúva a odvoláva prezident SR na návrh Národnej rady SR a vlády SR (§ 5 až 7 zákona č. 250/2012 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach). Účasť prezidenta tu plní tiež jasnú vyvažujúcu funkciu.

Zhodnotenie porovnávaných modelov

Nástroje na ochranu pred neprimeraným tlakom na regulátorov musia byť zakomponované už v procesoch výberu, resp. ustanovovania alebo menovania ich členov a funkcionárov.[21] Porovnávané vnútroštátne modely (PMÚ, ÚRSO) ustanovovania sú podľa medzinárodných štandardov považované za best practices, pretože integrujú (i) viacero ústavných aktérov, resp. centier moci (hlava štátu, parlament, vláda), čím (ii) rozptyľujú politický vplyv a (iii) vytvárajú systém vzájomných bŕzd a protiváh.

Na rozdiel od uvedených modelov, Návrh nezapája iného ústavného aktéra s vlastnou demokratickou legitimitou, sústreďuje personálnu právomoc výlučne do rúk NR SR a nevytvára žiadnu vonkajšiu ani vnútornú protiváhu predsedovi Úradu. Predkladatelia Návrhu neobjasnili, prečo pri porovnateľnej dôležitosti regulačného orgánu pre médiá opustili model zapojenia viacerých aktérov, resp. opustili systém bŕzd a protiváh, hoci práve tieto sú z hľadiska nezávislosti najstabilnejšie.

Transparentnosť

Transparentnosť nie je iba doplnkovým prvkom regulačného rámca, ale podľa európskych pravidiel je jeho nevyhnutnou súčasťou. Návrh však zásadným spôsobom mení systém transparentnosti rozhodovania regulačného orgánu pre médiá.

Kým v súčasnosti RpMS v prvom stupni rozhoduje spravidla kolektívne (trojčlenné senáty), po novom by o väčšine agendy rozhodoval predseda Úradu ako jediná osoba. Už táto zmena výrazne zužuje možnosť verejnej kontroly.

Návrh do seba nepreberá aktuálne účinné ustanovenie o povinnom zverejňovaní informácií regulátorom (zverejňovanie zápisníc). Ostatné pravidlá transparentnosti sú momentálne uvedené v rokovacom poriadku RpMS, no podľa Návrhu stratí svoj terajší význam – interné pravidlá (vrátane transparentnosti) vo vzťahu k prvostupňovej agende bude určovať predseda Úradu, bez kolektívnej kontroly, bez ochrannej lehoty či iných brániacich mechanizmov. To znamená, že rozsah zverejňovaných informácií bude závisieť výlučne od vôle jednej osoby. Rada Úradu by síce prijímala vlastný rokovací poriadok, ten by však bol relevantný iba vo vzťahu k druhostupňovej agende.

Podklady k prvostupňovej agende nebudú zverejňované automaticky (v súčasnosti tomu tak je) a to až do momentu, kým nedôjde k jej predloženiu na Radu Úradu ako druhostupňového orgánu, t. j. v prípade podania odvolania alebo námietky. Ak k ich podaniu nedôjde, na Radu Úradu sa konkrétna agenda vôbec nemusí dostať a teda nemusí dôjsť k jej zverejneniu (ak ostane zachované zverejňovanie materiálov podľa základných vnútorných dokumentov, čo nie je garantované). Prekážky môžu byť kladené aj pri sprístupňovaní podkladov k prvostupňovej agende[22]. Návrh tak umožňuje, aby značná časť rozhodovacej činnosti prebiehala bez akejkoľvek externej kontroly

Predkladatelia tvrdia, že cieľom ich Návrhu je odstrániť „paralelné rozhodovacie centrá“. Neuvádzajú však jediný príklad zo súčasnej praxe, ktorý by nasvedčoval, že existujúce interné útvary vytvárajú právne alebo procesné problémy. Naopak, takéto útvary sú prirodzenou súčasťou fungovania akéhokoľvek administratívneho orgánu. Návrh túto realitu nemení – iba znižuje jej prehľadnosť.

Personálne riadenie

Návrh podstatným spôsobom mení aj personálne riadenie a personálnu transparentnosť regulátora.

V súčasnosti je riaditeľ RpMS výkonným orgánom regulátora a koná v mene regulátora voči zamestnancom v pracovnoprávnych vzťahoch (§ 122 ods. 4 zákona č. 264/2022 Z. z.).

Podľa navrhovaného § 116 ods. 2 písm. a) podpredseda Úradu riadi činnosť zamestnancov regulátora. Návrh neobjasňuje, čo konkrétne to znamená. V súčasnosti takéto ustanovenie nie je obsahom zákona č. 264/2022 Z. z. ani štatútu RpMS; tieto ustanovujú iba to, že činnosť Kancelárie RpMS riadi riaditeľ.

Podpredseda Úradu by teda podľa Návrhu mal byť personálnym riaditeľom regulátora bez toho, aby tomu zodpovedala primeraná kontrola Radou Úradu. V súčasnosti riaditeľ zodpovedá RpMS za činnosť Kancelárie RpMS a zabezpečuje činnosť RpMS v súlade s rozhodnutiam RpMS a podľa pokynov predsedu RpMS (body 9.5 a 9.6 štatútu RpMS).

V Návrhu síce ostáva povinnosť podpredsedu Úradu vykonávať ďalšie činnosti v rozsahu určenom štatútom regulátora a organizačným poriadkom regulátora, Návrh však ruší ochranné doby ku všetkým základným vnútorným dokumentom a zároveň dáva výhradnú schvaľovaciu právomoc k nim predsedovi Úradu.

Navrhovaný model síce zdanlivo transformuje funkciu riaditeľa RpMS do funkcie podpredsedu Úradu, v skutočnosti však dochádza k štrukturálnej zmene, pretože

· podpredseda Úradu bude volený Radou Úradu výlučne na návrh predsedu,

· odvolanie môže iniciovať taktiež iba predseda Úradu,

· jeho povinnosti budú určované štatútom a organizačným poriadkom, ktoré bude schvaľovať opäť predseda Úradu,

· zodpovedať sa nebude kolektívnemu orgánu ako doteraz, ale predsedovi ako jedinej osobe.

Tento model je z pohľadu transparentnosti aj z pohľadu bŕzd a protiváh krok späť. Podpredseda ako výkonný orgán bude závislý od predsedu nielen funkčne, ale aj normatívne – jeho kompetencie bude predseda definovať, meniť a kontrolovať. Výsledkom by bolo, že podstatná časť regulácie – odborná, personálna aj procesná – sa presunie do priestoru, ktorý nebude podliehať kolektívnej kontrole a bude minimálne transparentný. Podpredseda ako výkonný orgán regulátora a jeho personálny riaditeľ sa už nebude zodpovedať regulačnej rade ako kolektívnemu orgánu (ako je tomu v súčasnosti pri riaditeľovi), ale iba predsedovi Úradu.

Namiesto záveru

Najmä vplyvy Návrhu na personálnu transparentnosť a personálne riadenia regulátora otvárajú zásadnú otázku: aký bude dopad Návrhu na stabilitu ľudských zdrojov regulátora?

Tento rozmer nemožno opomenúť. Nezávislosť regulátora totiž nestojí len na právnej autonómii orgánu, ale aj na tom, či disponuje odborne spôsobilými ľudskými zdrojmi.[23] Personálne zabezpečenie môže výrazne ovplyvniť schopnosť regulátora konať nezávisle[24] – zhodujú sa v tom všetky národné regulačné orgány. [25]

Členovia RpMS určujú smer, avšak cestu, presnosť a integritu regulačného výkonu zabezpečujú tí, ktorí vykonávajú každodenné odborné činnosti – zamestnanci Kancelárie RpMS. Ti nie sú iba administratívnym servisom, ale nositeľmi regulačnej pamäti, metodiky, dôslednosti a stability. Nezávislosť regulačného orgánu preto nespočíva iba v tom, kto sedí za rozhodovacím stolom, ale aj v tom, či okolo neho existuje dostatok profesionality a expertízy na zabezpečenie presných, nestranných a obhájiteľných rozhodnutí.

OECD uvádza, že vrcholový manažment regulátora, ktorý často pôsobí na dobu neurčitú alebo na základe štátnozamestnaneckých zmlúv, môže pomôcť vytvoriť jasné rozhranie medzi radou – ktorá je nevyhnutne viac vystavená vonkajším tlakom – a odborným aparátom regulátora, čím zároveň chráni profesionálnych zamestnancov pred časťou týchto vplyvov. V prípadoch, keď má vedúci odborného aparátu dlhšie funkčné obdobie než rada, môže tento vedúci zabezpečiť aj určitú kontinuitu v riadení orgánu (presahujúcu funkčné obdobie rady).[26]

Súčasný model RpMS je postavený práve na takomto usporiadaní: kolektívna rada ako rozhodujúci orgán, odborný aparát sústredený v Kancelárii RpMS a medzi nimi riaditeľ, ktorý sa zodpovedá rade. Je to trojvrstvový systém, ktorý prepája nevyhnutnú mieru autonómie vedenia s integritou odborného výkonu.

Čo sa stane, ak sa riaditeľský medzičlánok odstráni?

Návrh vytvára model, v ktorom je odborný aparát závislý od podpredsedu Úradu, podpredseda je závislý od predsedu Úradu, predseda je závislý od jediného ústavného aktéra a disponuje výlučnou právomocou určovať vnútorné pravidlá, štruktúru a procesy regulátora. Reálny vplyv sa tak koncentruje v rukách jednej osoby.

OECD výslovne upozorňuje, že spôsob, akým regulátory získavajú, udržiavajú a motivujú svojich zamestnancov, je kľúčovým faktorom ich schopnosti konať nezávisle a prijímať rozhodnutia, ktoré sú objektívne a založené na dôkazoch.[27]

Regulačné autority pritom potrebujú kultúru nezávislosti – prostredie, v ktorom odborní zamestnanci majú kapacitu pripravovať nestranné stanoviská a môžu pokojne zvládať kritické situácie spojené s neprimeranými vplyvmi. OECD k tomu uvádza: „Úloha identifikovať rôzne rozmery nezávislosti – a chrániť ich – je ešte náročnejšia vzhľadom na to, že nezávislosť nikdy nie je samozrejmosťou ani ‚hotovou vecou‘. Nejde o statickú vlastnosť získanú raz a navždy, ale o charakteristiku, ktorá je neustále vystavená tlaku. Zapájanie zainteresovaných strán je dôležitým prvkom legitimity regulátora, zároveň však vytvára príležitosti na neprimeraný vplyv, ktoré sa menia v priebehu existencie regulátora aj počas jednotlivých fáz regulačného cyklu. Medzi takéto ‚kritické body‘, v ktorých môže rásť riziko neprimeraného vplyvu, patria financovanie agentúry, správanie zamestnancov, menovanie a odvolávanie vedenia a spôsob, akým sa agentúra prelína s politickými cyklami. Na to, aby regulátory dokázali čeliť týmto silným protivetrom, musia budovať a udržiavať silnú a inštitucionálne aktívnu kultúru nezávislosti, ktorá predurčuje ich každodennú prax a správanie.“[28]

Ak sa tieto citlivé body sústredia do rúk jednej osoby bez zodpovedajúcej kontroly, bez ochranných lehôt a bez dialógu medzi štatutárnym orgánom a radou regulátora, vytvára sa prostredie, v ktorom môže dochádzať nielen k ohrozeniu nezávislosti vedenia, ale aj k destabilizácii odborného aparátu, ktorý je podľa európskych štandardov základnou infraštruktúrou regulačnej nezávislosti.

 

Diskusia