Dvojitý meter ESĽP? Procesné záruky v Katona a Závarský verzus benevolencia v covidových veciach proti Slovensku

JUDr. Marica Pirošíková, PhD., advokátka a bývalá dlhoročná zástupkyňa SR pred ESĽP

Dvojitý meter ESĽP? Procesné záruky v Katona a Závarský verzus benevolencia v covidových veciach proti Slovensku

Rozhodovacia prax Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej „ESĽP“) vo veciach týkajúcich sa Slovenskej republiky počas posledných rokov vytvára nepríjemný dojem metodologickej nekonzistentnosti. Mimoriadne ostro to vidno pri porovnaní rozsudku Katona a Závarský v. Slovensko[1] s neskoršími rozhodnutiami v covidových veciach proti Slovensku, najmä Scheffer a ďalší v. Slovensko[2] a dnešným rozhodnutím Denim Retail a ďalší v. Slovensko[3]. Kým v prvom prípade súd kládol mimoriadny dôraz na absenciu procesných záruk a nemožnosť efektívnej participácie dotknutých osôb, v pandemických veciach prakticky toleroval situáciu, v ktorej exekutíva prijímala plošné opatrenia s masívnym dopadom na základné práva bez reálne dostupných ochranných mechanizmov pre jednotlivcov.

Vo veci Katona and Závarský v. Slovensko išlo o veriteľov, ktorých pohľadávky boli v dôsledku legislatívnej úpravy oddlženia prakticky eliminované. ESĽP zdôraznil, že zásah spočíval v „absolútnej prekážke“ uspokojenia nárokov, pričom veritelia sa nemohli účinne zúčastniť konania, neexistoval opravný prostriedok a celý zásah nastal prakticky automaticky zo zákona.

Z pohľadu metodológie článku 1 Protokolu č. 1 je pritom podstatné, že ESĽP v týchto situáciách nepracuje iba s klasickým trojstupňovým testom (legitímny cieľ – zákonnosť – proporcionalita), ale materiálne integruje aj procesnú dimenziu proporcionality. Inými slovami, „spravodlivá rovnováha“ (fair balance) nie je chápaná iba ako výsledok váženia verejného a individuálneho záujmu, ale aj ako požiadavka existencie procedúr, ktoré umožňujú dotknutej osobe reálne sa na tomto vážení podieľať. Práve preto ESĽP v Katona kládol dôraz na to, že zásah bol automatický, bez individualizovaného posúdenia a bez možnosti efektívnej obrany.

ESĽP pritom nevnímal problém iba materiálne ako stratu majetku, ale výrazne procesne. Kľúčové bolo práve to, že dotknuté osoby nemali reálnu možnosť ovplyvniť výsledok konania ani brániť svoje práva. Práve absencia procesných záruk bola významným dôvodom, prečo podľa ESĽP nebola zachovaná spravodlivá rovnováha medzi verejným záujmom a právami jednotlivcov. Rozsudok tak implicitne vyjadruje princíp, že ak štát výrazne zasahuje do majetkových práv, musí existovať robustný systém procesnej ochrany a individuálneho posúdenia proporcionality zásahu. Práve tento aspekt možno chápať ako prejav tzv. proceduralizácie proporcionality, teda trendu, v ktorom sa procesné garancie stávajú neoddeliteľnou súčasťou materiálneho testu proporcionality.

V covidových sporoch proti Slovensku však ESĽP zaujal podstatne odlišný prístup. V rozhodnutí Scheffer a ďalší v. Slovensko sťažovatelia namietali, že opatrenia ÚVZ SR postrádali procesné záruky a že jednotlivci fakticky nemali k dispozícii účinný mechanizmus obrany proti plošným zásahom výkonnej moci. Napriek tomu ESĽP sťažnosti odmietol. Nedávne rozhodnutie vo veci Denim Retail a ďalší v. Slovensko tento trend potvrdzuje.

Vec sa týkala podnikateľských subjektov namietajúcich covidové obmedzenia prijaté vládou a ÚVZ SR, najmä zásahy do pokojného užívania majetku podľa článku 1 Protokolu č. 1 a absenciu efektívneho prostriedku nápravy podľa článku 13 Dohovoru. Samotná vec bola dlhodobo vnímaná ako potenciálne významný test toho, či ESĽP nastaví minimálne procesné limity pre pandemické zásahy exekutívy. Namiesto toho však ESĽP opäť potvrdil veľmi, veľmi tolerantný prístup voči štátu v pandemickom kontexte.

To je metodologicky problematické. Ak totiž v Katona súd považoval absenciu účasti dotknutých osôb a nemožnosť efektívnej obrany za kľúčový problém proporcionality, potom je ťažké vysvetliť, prečo pri plošných zákazoch podnikania, zatváraní prevádzok, či iných zásahov do vlastníckeho práva zrazu nevyžadoval porovnateľnú intenzitu procesných garancií. Zdá sa, že covidová judikatúra vytvorila de facto mimoriadny ústretový režim voči štátom, v ktorom sa široký „priestor pre voľnú úvahu“ (margin of appreciation) stal dominantným kritériom posudzovania. Samotná potreba flexibility štátu počas pandémie je pochopiteľná. Problém však vzniká v momente, keď sa táto deferencia mení na praktickú imunitu voči požiadavkám právneho štátu.

Pandemické opatrenia boli prijímané sériou exekutívnych aktov s okamžitými ekonomickými dôsledkami pre veľké množstvo subjektov. Jednotlivci pritom nemali k dispozícii reálne dostupný a včasný mechanizmus individuálnej ochrany. Slovenská právna úprava tak na rozdiel od iných európskych právnych úprav neumožňovala efektívne napádať pandemické opatrenia výkonnej moci súdnou cestou a absentoval urýchlený mechanizmus kontroly exekutívnych zásahov. Pripomínam, že podľa pandemického zákona prijatého v Českej republike alebo mimoriadnych opatrení podľa zákona o ochrane verejného zdravia v stave pandemickej pohotovosti, je príslušný na prejednanie návrhu na zrušenie mimoriadneho opatrenia Najvyšší správny súd, pokiaľ mimoriadne opatrenie vydalo ministerstvo. V ostatných prípadoch je na prejednanie návrhu príslušný krajský súd. Ak je návrh zjavne neopodstatnený, súd ho bez prítomnosti účastníkov uznesením odmietne. Inak ho prejedná prednostne. Návrh je možné podať do jedného mesiaca odo dňa, kedy návrhom napadnuté opatrenie všeobecnej povahy nadobudlo účinnosť. Ak mimoriadne opatrenie počas konania o jeho zrušenie stratilo platnosť, nebráni to ďalšiemu postupu v konaní. Ak súd dospeje k záveru, že opatrenie všeobecnej povahy alebo jeho časti boli v rozpore so zákonom, alebo že ten, kto ho vydal, prekročil medze svojej pôsobnosti a právomoci, alebo že opatrenie všeobecnej povahy nebolo vydané zákonom stanoveným spôsobom, v rozsudku vysloví tento záver. [4]Ako príklad toho, ako fungujú právne štáty, možno uviesť aj Francúzsko, kde Štátna rada Štátna rada už 21. apríla 2021 vydala bilančný materiál týkajúci sa ročného fungovania tohto súdu počas pandémie Covid-19. Táto najvyššia súdna inštancia správneho súdnictva za rok prejednala v naliehavom konaní 647 podaní jednotlivcov a asociácií. Na základe ich posúdenia uložila naliehavé opatrenia, niekedy počas 48 hodín, na kontrolu, či obmedzenia na slobodách nariadené z dôvodu verejného zdravia boli opodstatnené. V 51 prípadoch nariadila zrušenie alebo zmenu opatrení nariadených vládou, vo viac ako 200 prípadoch došlo k vyriešeniu počas pojednávania. Štát totiž zmenil svoje sporné opatrenia ešte pred vynesením rozsudku. Sudca pripomenul alebo špecifikoval štátu jeho povinnosti v asi 130 prípadoch. Podľa bilančného materiálu veľmi často už samotné podanie žaloby stačilo na to, aby dotknuté autority zmenili rozhodnutie.[5]

Ďalej pripomínam, že Benátska komisia v Predbežnej správe o opatreniach prijatých v členských štátoch Európskej únie v dôsledku krízy Covid-19 a jej vplyvu na demokraciu, právny štát a základné práva jednoznačne uvádza, že súdne preskúmanie núdzových opatrení je dôležitou zárukou proti rizikám zneužitia právomoci vládnej moci. Ďalej, že jednotlivci, ktorých sa týkajú protiepidemické opatrenia, musia byť podľa Benátskej komisie schopní napadnúť tieto opatrenia súdnou cestou a vnútroštátne súdy musia mať úplnú jurisdikciu na preskúmanie obmedzujúcich opatrení z hľadiska ich zákonnosti, oprávnenosti a ich súladu s príslušnými ustanoveniami Dohovoru.[6] Napriek tomu ESĽP v covidových veciach neaplikoval porovnateľne prísny štandard záruk ako vo svojej bežnej majetkovej judikatúre.[7]

Kým v prípade Katona absencia procesných záruk viedla k záveru o narušení spravodlivej rovnováhy, v covidových veciach bola obdobná absencia záruk akceptovaná ako vedľajší efekt pandémie. Takýto prístup oslabuje predvídateľnosť judikatúry. Ak sú procesné garancie fundamentálnou súčasťou proporcionality, mali by nimi zostať aj počas krízy. Práve preto kontrast medzi Katona a covidovými vecami nemožno vysvetľovať iba rozdielnosťou skutkových okolností. Ide skôr o posun v samotnej intenzite preskúmania. Kým v nekrízových prípadoch ESĽP zdôrazňuje procesné záruky ako integrálnu súčasť proporcionality, v pandemických sporoch ich význam zjavne ustúpil do pozadia v prospech širokej voľnej úvahy štátov.

Výsledkom je dojem selektívnej intenzity ochrany. Pri individuálnych majetkových nárokoch ESĽP požaduje vysoký štandard procesných garancií, zatiaľ čo pri masových zásahoch počas pandémie bol ochotný tolerovať výrazné oslabenie ochranných mechanizmov. Takáto asymetria je normatívne nebezpečná. Práve v krízových situáciách je totiž potreba nezávislej kontroly výkonnej moci najväčšia. Ak sa štandard ochrany práv v kríze automaticky znižuje, vzniká precedens, podľa ktorého môže štát v mimoriadnych situáciách obchádzať princípy právneho štátu podstatne jednoduchšie než za normálnych okolností.

Rozhodnutia Katona a Závarský v. Slovensko na jednej strane a Scheffer a ďalší či Denim Retail and ďalší v. Slovensko na strane druhej tak vytvárajú nepríjemnú otázku, či ESĽP počas pandémie skutočne zachoval kontinuitu vlastných princípov ochrany základných práv. Ak totiž procesné garancie nie sú pevné práve v časoch krízy, kedy ich potom Dohovor reálne garantuje?

Diskusia